Конституционное федеративное государство

Конституцио́нное федерати́вное госуда́рство, одна из сложных форм территориально-политического устройства, в рамках которой составными частями государства являются субъекты федерации (политические образования, имеющие признаки государственности, в том числе систему разделения властей, полномочий и предметов ведения), объединённые в единое целое по территориальному или национальному принципу, в полном объёме не обладающие государственным суверенитетом и не являющиеся в связи с этим самостоятельными участниками международных отношений, за исключением случаев, предусмотренных конституцией и законодательством.

Правовой статус конституционных федераций

Говоря о процессе становления и развития сложносоставных государств, к которым относится федерация, необходимо учитывать тот факт, что само их появление на политической карте обусловлено различными причинами и обстоятельствами как объективного, так и конъюнктурного характера, что в итоге не могло не отразиться на правовом статусе федерации в целом и всех тех, кто вошёл в её состав, утратив соответствующие элементы суверенитета. В одних случаях формирование могло быть осуществлено сверху, поэтому в основе подобной федерации лежало не что иное, как договор, заключённый между заинтересованными сторонами в лице национальных правящих элит, решивших объединить, в частности, бывшие колонии, чуть ранее получившие независимость, для достижения определённых целей. Отношения, во многом обусловленные договорным характером государства и его системообразующих институтов, предполагали наличие у субъектов суверенитета и права сецессии, на чём непосредственно базировалась концепция т. н. «двойного суверенитета» федерации и её составных частей, исходя из чего все субъекты федерации имели: собственные конституции, гражданство, органы публичной власти, управления и суда. Границы субъектов, несмотря на то что федерации в большинстве случаев строились по территориальному признаку, не могли быть изменены без согласования с ними. Федерация, основанная на договоре, по некоторым критериям идентична другому сложносоставному образованию – конфедерации, за исключением того, что федерация создаётся бессрочно (по крайней мере, о сроках ничего не говорится ни в договоре, ни в конституции), а конфедерация – преимущественно на период, необходимый для выполнения задач экономического, политического и военно-оборонительного характера, после чего она либо распадается на ряд унитарных государств, её до этого сформировавших, либо трансформируется в полноценную федерацию. На этом фоне своей нестандартностью выделяется процесс, связанный с тем, как в 1994 г. на основе международного соглашения создано (на территории бывшей югославской республики Босния и Герцеговина) новое формирование – сербо-хорвато-мусульманская федерация (Федерация Боснии и Герцеговины). Уникальность состоит в том, что она стала не субъектом федерации в рамках сложносоставного государства, а федеративным национально-территориальным образованием (см. подробнее Национально-территориальное устройство), появившимся в границах унитарного государства в результате кровопролитной гражданской войны, спровоцированной этническим и конфессиональным конфликтами.

Конституционные федерации в мире

Целый ряд федераций, исторически возникших в результате заключённого договора, со временем (кто-то раньше, кто-то позже) трансформировались в федерации, которые по механизму юридической легитимации и характеру учредительного документа, положенного в их основание, являются конституционными. Таким образом эволюционировали как старые по времени образования федерации, так и те из них, что возникли в результате крушения колониальной системы и получения независимости: Швейцарская Конфедерация, США, Югославия, СССР, ОАЭ, Танзания, Индия (при реорганизации федерации в 1956), Пакистан (при вступлении в действие Конституции 1973), некоторые другие государства. Дифференциация федераций на договорные и конституционные в настоящее время имеет во многом исторический контекст, т. к. практически все вновь образованные сложносоставные государства созданы и функционируют на основе учредительных актов конституционного характера.

Достаточно длительный период для государств с федеративной формой территориально-политического устройства примером для подражания служило сложносоставное государство, появившееся в Новом Свете ещё во 2-й половине 18 в. и прошедшее путь от самоорганизованных колоний Британской империи до конфедерации 13 суверенных государств, просуществовавшей менее 10 лет и в завершение трансформировавшейся в федеративный союз, действующий до сих пор как конгломерат из 50 штатов, федерального округа и иных образований. Невзирая на то, что этот союз во многом стал итогом компромисса, достигнутого между бывшими заморскими территориями, конституировавшими себя в унитарные государства с формой правления республиканского типа, с точки зрения структуры США (включающие в себя как субъекты, так и несубъекты в виде федеральных территорий и ассоциированных членов) не представляют собой симметричной федерации, т. к. составляющие её элементы не обладают ни равенством статуса, ни равными полномочиями (например, при формировании Палаты представителей федерального Конгресса – чем больше население субъекта, тем большее количество избранников народа делегирует штат или коллегия выборщиков, которая каждые 4 года легитимирует избрание нового главы государства).

Практика подобного рода со временем стала примером для подражания со стороны других сложносоставных образований. Например, в ФРГ субъекты федерации (земли) имеют неодинаковое представительство в бундесрате (второй палате национального парламента). Аналогичным образом решается вопрос и в Австрийской Республике, где земли представлены в Федеральном совете пропорционально численности граждан соответствующей земли. Схожая ситуация в ОАЭ, где в однопалатном консультативном Национальном совете субъекты федерации (эмираты) имеют разное представительство.

Почти все современные сложносоставные образования, как и США, основанные, по существу, на принципах территориальной автономии штатов, входящих в союз, и не обладающих, даже формально, правом сецессии, сформированы и действуют без учёта специфики национального состава населения. Существует, правда, одно исключение – положение, закреплённое в Конституции Эфиопии (1994), где речь идёт о праве выхода из состава федерации, но не субъекта, а народа, проживающего на соответствующей территории. Тем не менее при создании некоторых федераций (наглядной иллюстрацией могут служить Мексиканские Соединенные Штаты) учитывались географический и исторический факторы расселения народности или этноса, без предоставления им статуса автономии. В то же время не следует игнорировать тенденции, имеющие место в государствах с многонациональным составом населения, где идут процессы, направленные на решение национального вопроса в рамках давно существующих образований. Так, до 1970-х гг. Королевство Бельгия являлось унитарным децентрализованным государством, однако затем было преобразовано в федерацию (завершением достаточно длительного процесса стала поправка к Конституции 1993) по национально-территориальному принципу, включающую в себя три этнических сообщества – французское, фламандское и германоязычное.

Как правило, субъекты федерации наделены правом иметь собственные конституции (в США и Мексике ими обладают все штаты, в Танзании – только Занзибар, в Индии до августа 2019 – штат Джамму и Кашмир), но есть и такие сложносоставные образования, субъекты которых конституций не имеют (в частности, провинции в Канаде или Пакистане).

Практически все федерации, за исключением ОАЭ, являющихся монархиями, формируют свои избираемые представительные органы, которые (даже в рамках одного государства, как в Индии) в одних случаях могут быть однопалатными, в других – двухпалатными (бикамеральными). Юрисдикция парламентов весьма обширна – от издания законов (в том числе в налоговой и бюджетной сфере) до утверждения в должности лиц соответствующего публичного статуса.

Исполнительная власть осуществляется правительством штата, земли, провинции, кантона во главе с губернатором, премьер-министром или первым министром. Судебные функции сконцентрированы в рамках судебных органов вплоть до верховных судов и специализированных учреждений, действующих параллельно с федеральными судами (как в США). Однако в ряде стран, к примеру в Канаде, на уровне провинций собственная судебная система так и не сложилась.

Во многих субъектах федерации имеется и своё гражданство (в США таким правом обладают все штаты), вместе с тем есть сложносоставные образования, где на уровне субъектов этот институт не предусмотрен, в частности, в ФРГ, Индии, Пакистане, Мексиканских Соединённых Штатах, Канаде.

Как правило, в одних случаях субъекты конституционной федерации, независимо от количества местных жителей, имеют равное представительство в верхней палате общенационального парламента: в США по 2 сенатора, в Бразилии и Мексике – по 3, причём в последнем случае в каждом штате и федеральном округе двое избираются путём голосования по системе относительного большинства и один назначается по системе первого от меньшинства, избранного от группы кандидатов, которые возглавляют список политической партии, занимающей второе место по общему числу поданных голосов.

В других случаях субъекты неравноправны с точки зрения своего представительства во второй палате общенационального законодательного органа (в ФРГ – от 3 до 6 представителей от каждой земли, в Австрийской Республике земля с наибольшей численностью дееспособных граждан выдвигает 12 членов, а каждый другой субъект – часть от этого количества, которая пропорциональна соотношению численности его граждан и указанной наибольшей численности граждан, причём остаток, превышающий половину квоты, принимается всегда за целую квоту), в Индии – от 1 до 31 от каждого штата. В Танзании парламент однопалатный, в связи с чем в этой стране отсутствует институт представительства в его традиционной форме, поэтому имеет место иной порядок взаимодействия федерации и субъектов в её составе.

Советская федерация

При внешнем сходстве статуса отдельных публичных институтов конституционная федерация советского образца в процессе построения государства была во многом уникальным явлением, как с точки зрения разрешения национального вопроса, так и соблюдения условий и требований выхода субъекта из состава федерации (право сецессии).

Советская федерация представляла собой форму национально-государственного устройства многонационального государства – добровольного объединения народов и этносов, осуществивших своё право на самоопределение. Федеративные государства советского типа юридически квалифицировались вариативно – либо в качестве одной из сложных форм государственного устройства национальных государств (СССР), либо как объединение народов и этносов, сформировавших автономные республики и иные автономные национально-территориальные образования в составе федерации (РСФСР). При этом специфика, характерная для такого сложносоставного государства, как Советский Союз, состояла в том, что основу одной федерации (СССР) составляла другая федерация (РСФСР), – в этом и проявлялась уникальность СССР в качестве федерации советского типа.

Согласно Конституции СССР 1977 г., в стране действовали конституции государств – членов (субъектов) федерации в лице 15 суверенных союзных республик; высший представительный орган государственной власти – Верховный Совет СССР (ст. 108), состоявший из двух палат. Одна из палат (Совет Союза) представляла федерацию, депутаты которой избирались по одномандатным округам с равной численностью населения. Совет Национальностей (другая палата) избиралась по норме – 32 депутата от каждой союзной республики, 11 народных избранников от каждой автономной республики, 5 депутатов от каждой автономной области и один депутат от каждого автономного округа (ст. 110).

Сессии Верховного Совета созывались не реже двух раз в год, тем не менее по инициативе Президиума Верховного Совета – постоянно действовавшего органа Верховного Совета (формировался непосредственно из числа депутатов в составе Председателя Президиума Верховного Совета, его 1-го заместителя, 15 заместителей – по одному от каждой союзной республики, секретаря Президиума и 21 члена), а также по предложению союзной республики или не менее трети депутатов одной из палат, могли быть созваны внеочередные сессии.

Палаты с точки зрения полномочий считались равноправными. Верховный Совет СССР был легитимен решать любые вопросы, отнесённые Основным законом к ведению СССР (ст. 111–127).

Высшим органом исполнительной власти федерации являлся Совет Министров СССР, в состав которого по должности входили председатели советов министров всех союзных республик. В пределах своей компетенции он был правомочен решать все вопросы государственного управления, отнесённые к ведению СССР (ст. 128–136).

Правосудие осуществлялось системой судов, формировавшейся посредством выборов корпуса судей и народных заседателей, состоявшей из Верховного суда СССР, в составе председателя, нескольких заместителей, членов и народных заседателей, 15 верховных судов союзных республик, 20 верховных судов автономных республик, 6 краевых, 49 областных судов, городских судов, 8 судов автономных областей, 10 судов автономных округов, районных (городских) народных судов, а также военных трибуналов.

Все граждане, обладавшие гражданством СССР и проживавшие на территории какого-либо субъекта в его составе, одновременно с ним являлись гражданами и этих образований.

В союзной республике высшим органом государственной власти являлся Верховный Совет союзной республики, который был правомочен решать любые вопросы (ст. 137–138), отнесённые к ведению союзной республики, – от принятия собственной конституции и законодательства до формирования органов власти и управления. Высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти каждой союзной республики, образованный Верховным Советом, – совет министров, обладавший правом (ст. 139–142) приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений советов министров автономных республик, отменять соответствующие решения и распоряжения исполнительных комитетов краевых, областных, городских (городов республиканского подчинения) советов народных депутатов, советов народных депутатов автономных областей, а в союзных республиках, не имеющих областного деления, – исполнительных комитетов районных и соответствующих городских советов народных депутатов.

Для того чтобы в одностороннем порядке выйти из состава СССР, союзная республика, частью которой являлись соответствующие автономные образования, должна была осуществить целый ряд юридически необходимых действий, прежде всего провести референдум по данному вопросу, причём он в обязательном порядке должен был состояться как в союзной республике в целом, так и в каждой автономии в её составе без исключения.

Россия как конституционная Федерация

Действующая Конституция РФ, одобренная гражданами на референдуме 12 декабря 1993 г., в редакции 2020 г., в статье 1 провозглашает РФ – правопреемника СССР (ст. 67.1) – как «демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления» (Конституция Российской Федерации. Москва, 2020. С. 4). Если сравнивать с федерацией советского типа, то одно из главных отличий в том, что из республики парламентского типа государство конституировалось (по форме правления) в президентскую республику.

Несмотря на то что Конституция РФ провозглашает равноправие субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (пункты 1, 4 ст. 5), РФ является ассиметричным сложносоставным государством, состоящим из 89 субъектов, обладающих (вне пределов ведения Федерации и полномочий совместного ведения Федерации и субъектов в её составе) всей полнотой государственной власти – от принятия конституции или устава, разработки и исполнения бюджета до формирования институтов публичной власти и управления соответствующими отраслями экономики.