«Что́бы демокра́тия срабо́тала. Гражда́нские тради́ции в совреме́нной Ита́лии» (англ. «Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy»), книга американского политолога Р. Патнэма, вышедшая в 1993 г., в которой он на материале итальянских регионов исследует гражданские добродетели и социальный капитал, стремясь выявить их значение для успешного функционирования демократического правительства и проследить их исторические корни.

Влияние институциональной деятельности на политическое поведение

Первоначально идея исследования возникла в связи с начавшейся в 1970 г. в Италии реформой местного управления. До этого «местные власти тщательно контролировались префектами, чья деятельность направлялась непосредственно Римом» (Патнэм. 1996. С. 15). В 1970 г. были образованы 20 региональных правительств. В каждом регионе создавался выборный совет, который избирал регионального президента и кабинет. К региональным правительствам перешла ответственность за здравоохранение, образование, общественную безопасность и некоторые другие вопросы.

Патнэм, занимавшийся тогда в Италии изучением политической культуры элит, решил воспользоваться этой возможностью, чтобы проверить, как новые политические институты повлияют на поведение и политическую культуру местных элит. Его интересовало, можно ли, переписывая правила игры, изменить поведение политиков, перераспределить политическую власть, внедрить новые нормы, как это предсказывает институциональная теория.

Методам и результатам этого исследования посвящена 2-я глава книги. Опираясь на опросы представителей новых органов власти, он пришёл к выводу, что установление новых демократических институтов привело к существенным изменениям.

Новые институты «вскормили более умеренную, прагматичную, толерантную политическую элиту» (Патнэм. 1996. С. 229). Традиционно для итальянской политики были характерны идеологический догматизм и жёсткое противоборство сторон. Деятельность демократически образованных региональных правительств привела к идеологической деполяризации политиков и явной склонности некоторых из них к более прагматичному подходу к общественной жизни. Сократилось число депутатов, придерживающихся крайних взглядов, будь то справа или слева: их доля упала с 41 % в 1970 г. до 14 % в 1989 г. Доля утверждающих, что «компромиссы с политическими оппонентами опасны, поскольку ведут к измене собственной партии», снизилась с 50 % в 1970 г. до 29 % в 1989 г. Патнэм говорит о сдвиге от конфликта к сотрудничеству, от экстремизма к толерантности (Патнэм. 1996. С. 51).

Кроме того, региональные институты обрели определённую автономию: региональные политики, например, больше не боялись бросить вызов партийной линии в тех случаях, когда эта линия противоречила местным нуждам. Региональные правительства оказались более отзывчивы к местным нуждам, чем министерства Рима.

В качестве объяснения этих перемен Патнэм рассматривает и отбрасывает как электоральные сдвиги (т. е. тот факт, что к власти просто пришли другие люди с другой политической культурой), так и общенациональные политические тенденции. Единственное подтвердившееся объяснение состоит в том, что к изменению поведения политиков привела их деятельность в рамках новых институтов («гипотеза институциональной социализации»).

Новая постановка проблемы

Работа над книгой заняла больше 20 лет. За это время Патнэм опубликовал несколько других книг, а его помощники защитили диссертации. В процессе написания основной работы исследовательский вопрос изменился. Первые результаты исследования показали, что новые правительства по-разному функционируют в северных и южных регионах Италии (на Севере намного эффективнее, чем на Юге). Поскольку правительства создавались по одной и той же схеме и имели одинаковые полномочия, то различия в результатах их деятельности следовало искать во внешних факторах. Социальные, экономические, политические и культурные контексты, в которых утверждались новые структуры, отличались друг от друга на Севере и Юге страны. Регион Базиликата, «к примеру, можно было бы приравнять к странам "третьего мира", в то время как другие, подобно Ломбардии, уже перешли в постиндустриальную эру» (Патнэм. 1996. С. 18). С точки зрения социальных наук создание единообразных институтов в столь различных контекстах давало редкую возможность понаблюдать за развитием естественного эксперимента. Поэтому вместо изменений во времени (как было до и как стало после изменения формальных институтов) на первый план вышли различия в пространстве, т. е. между регионами.

Главным исследовательским вопросом стал следующий: как работа демократических институтов зависит от экономического, социального, культурного контекста, «каковы те условия, которые обеспечивают создание сильных, ответственных, представительных институтов власти?» (Патнэм. 1996. С. 17.) Действительно ли «качество демократии определяется качеством её подданных» и «каждый народ имеет то правительство, которое заслуживает»? (Патнэм. 1996. С. 14.)

Региональные различия в качестве институтов

Для количественного измерения различий в характере и результатах деятельности новых правительств (глава 3) Патнэм с коллегами разработал 12 индикаторов институциональной деятельности:

• Стабильность кабинета, т. е. число кабинетов, сменившихся в каждом регионе за 10 лет (в Умбрии сменилось всего два правительства, в Сицилии – девять).

• Оперативность утверждения бюджета, т. е. величина опоздания с принятием бюджета в сравнении с установленными законом сроками (от нескольких недель до многих месяцев).

• Наличие и оснащённость статистических и информационных служб (в некоторых регионах они так и не появились на момент обследования).

• Своевременность, последовательность и «творческий характер» законодательства (каждый регион оценивался в каждой из этих трёх сфер по пятибалльной шкале).

• Законодательные новации (как скоро после первого появления типового закона аналогичный документ принимался регионом).

• Количество инструментов индустриальной политики (таких как региональный план экономического развития, региональный план землепользования, индустриальные парки), применяемых региональным правительством.

• Пять индикаторов, связанных с тем, как регионы осваивают средства, выделенные им на открытие детских садов, семейных клиник, развитие сельского хозяйства, здравоохранения и жилищного строительства.

• «Отзывчивость» региональной бюрократии: исследователи обращались к чиновникам каждого региона с просьбой предоставить информацию по трём конкретным (но вымышленным) проблемам – первоначально по почте; если ответ не был получен своевременно, следовал звонок по телефону, а если нужно, то и личный визит. Ответы оценивались в зависимости от «сроков ожидания, чёткости и вразумительности».

Эти индикаторы были затем сведены в единый индекс институциональной деятельности. Результаты измерений показали, что одни правительства (обычно северные) неизменно оказывались «более эффективны в своих внутренних делах, более склонны к новаторству, более способны к реализации собственных инициатив», чем другие (как правило, южные). В некоторых местах новые институты «просто работают лучше других» (Патнэм. 1996. С. 105).

Роль социального капитала

Какие именно характеристики регионов повлияли на обнаруженные сильные различия в качестве институциональной деятельности? Сначала Патнэм проверял традиционную гипотезу о роли экономики и экономической модернизации. Север экономически более развит, чем Юг. Но внутри отдельно взятых Севера и Юга различия в институциональной деятельности не давали корреляции с уровнем экономического развития. Правительства более бедных регионов часто оказывались более эффективными. Патнэм также проверил и отбросил несколько других возможных объяснений: социальные, политические или идеологические конфликты, социальная и демографическая стабильность, уровень образования и урбанизации, кадровая стабильность и роль коммунистической партии [последним двум факторам придавал большое значение С. Хантингтон в книге «Политический порядок в меняющихся обществах» (Хантингтон. 2004)].

Его собственная гипотеза опиралась на идеи «республиканской», или «коммунитаристской», политической традиции, идущей от Аристотеля и Макиавелли к отцам-основателям США и А. де Токвилю: для процветания государства необходимы граждане, обладающие «гражданскими добродетелями» и образующие сплочённое «гражданское сообщество». Патнэм ставит перед собой амбициозную задачу проверить эти идеи эмпирически.

Прежде всего Патнэм выделяет следующие ключевые аспекты «гражданственности»:

• вовлечённость граждан в общественную жизнь;

• политическое равенство: «горизонтальные связи взаимности и кооперации» должны преобладать над «вертикальными связями авторитета и подчинённости»;

• солидарность, доверие и терпимость;

• число гражданских ассоциаций, причём не обязательно политических (Патнэм. 1996. С. 112–115).

Чтобы непосредственно измерить уровень гражданственности в регионах, Патнэм разработал четыре индикатора:

• Количество гражданских ассоциаций (любительских футбольных клубов, хоровых обществ, туристических союзов, литературных салонов, охотничьих ассоциаций и т. п.) в сравнении с населением региона в целом.

• Доля семей, в которых хотя бы один человек ежедневно читает газету.

• Явка на общенациональные референдумы. (В Италии этот показатель озабоченности общественными проблемами даёт более достоверные результаты, чем явка на выборы, связанная с давлением партийных структур и вознаграждением со стороны патронов.)

• Использование права «преимущественного голосования», т. е. выделения из партийного списка какого-то одного кандидата. (Рассматривается как элемент патронажной системы и тем самым как индикатор отсутствия гражданского сообщества.)

Эти четыре показателя затем сводятся в единый индекс гражданского сообщества, по которому Север далеко опережает Юг. Данные результаты подтверждаются опросами политиков и граждан. Эти результаты противоречат распространённым представлениям о современном обществе как более «атомизированном» (каждый сам за себя), а о традиционном – как более «общинном» (Ф. Тённис).

Для целей исследования было важно, что индекс гражданского сообщества сильно коррелирует с качеством институциональной деятельности. В социальных науках редко встречаются такие высокие коэффициенты корреляции (г = 0,92). «...Регионы… имеют более профессиональную власть только потому, что они более "гражданственны". <...> Регионы, где много гражданских ассоциаций, где любят читать газеты, где ходят на референдумы, вызывают к жизни, как правило, более эффективные правительства» (Патнэм. 1996. С. 125).

Поскольку эффективность институтов сильно зависит от гражданской вовлечённости, оставшаяся часть книги посвящена осмыслению этого явления и поиску его истоков. Сначала Патнэм прослеживает разницу в гражданственности между Севером и Югом Италии в глубь веков, качественно и количественно. О существовании этих различий говорят многие факты общественной жизни Италии ещё в Средние века: если на Севере с 12 в. процветали коммунальные республики и были заложены традиции горизонтальных ассоциаций равноправных граждан, то на Юге, где норманны основали Сицилийское королевство, преобладали вертикальные связи господства и патронажа. Патнэм накладывает карту политических режимов 1300 г. на карту гражданственности регионов в 1970-х и 1980-х гг. и находит, что Югу соответствуют два типа режимов: феодальная монархия и папские земли, а северные регионы расположены на месте существовавших к 1300 г. или уже прекративших существование республик.

Начиная с конца 19 в. удаётся найти и количественные данные о членстве в обществах взаимопомощи, членстве в кооперативах, влиянии массовых политических партий и участии в выборах, которые до установления в Италии фашистской диктатуры были относительно свободными, и о продолжительности жизни местных ассоциаций. Эти пять индикаторов затем сводятся в единый индекс гражданской вовлечённости в 19 столетии. Он почти идеально совпадает с индексом гражданского сообщества 1970–1980-х гг. Это означает, что гражданские традиции имеют глубокие исторические корни.

Остаётся открытым вопрос: почему на Юге гражданские традиции всегда были такими слабыми, а на Севере – такими сильными? Патнэм предпочитает говорить в связи с этим не о причинах и следствиях, а о двух равновесных состояниях (гражданственном и атомизированном), подразумевая, что, каков бы ни был первоначальный толчок, после установления того или иного равновесия выйти из него трудно.

Математическая теория игр, говорит Патнэм, предсказывает равновесие в атомизированном состоянии. Наличие институтов, создающих стимулы для гражданской вовлечённости, само по себе не решает дела (кто будет контролировать контролёра?). Патнэм поэтому предлагает обратить внимание на «мягкие» решения, на социальный контекст функционирования институтов, а именно на роль «социального капитала». Патнэм определяет социальный капитал как «те особенности социальной организации (принципы, нормы, структуры), которые способны упрочить эффективность осуществляемых обществом координированных действий» (Патнэм. 1996. С. 207). Основные компоненты социального капитала – доверие, нормы взаимности (то, что антрополог М. Салинз назвал «генерализованной реципрокацией») и плотная сеть социальных связей (особенно важны не вертикальные, а горизонтальные связи, и прежде всего «слабые», неродственные связи). Ключевую роль для Патнэма играют гражданские ассоциации: социальные связи обеспечивают распространение норм взаимности и социальный контроль за их соблюдением, а соблюдение норм порождает доверие. Именно уровень социального капитала, согласно Патнэму, стоит за высокой гражданской вовлечённостью Севера и низкой – Юга.

Гражданственность и социальный капитал оказывают благотворное влияние не только на качество политических институтов. Патнэм находит причинную связь между уровнем гражданственности и уровнем экономического развития. Таким образом, согласно Патнэму, определённая связь между уровнем социально-экономического развития и качеством работы политических институтов объясняется тем, что и то и другое зависит от уровня гражданственности. В прошлом Север не всегда был богаче Юга, в конце 19 в. он даже отставал, и корреляции между уровнем гражданской вовлечённости и экономическим развитием в 1870-х гг. ещё не наблюдалось. Вместе с тем гражданские традиции, измеренные в 1860–1920-е гг., позволяют предсказать уровни социоэкономического развития сто лет спустя. Патнэм интерпретирует это следующим образом: к концу 20 в. «структура экономики и общественное благосостояние как бы подтянулись к фактически неизменным показателям гражданской вовлечённости. Подобно мощному магнитному полю, гражданственность медленно, но неуклонно влекла к себе социоэкономические условия» (Патнэм. 1996. С. 190). Кроме того, степень «гражданственности» региона не меньше влияет на субъективную удовлетворённость или неудовлетворённость человека условиями своей жизни, чем доход семьи или религиозные установки (Патнэм. 1996. С. 141–142).

Заключительный вывод

Таким образом, Патнэм приходит к трём взаимосвязанным выводам.

1. Ответ на основной исследовательский вопрос ближе к пессимистическому полюсу: качество демократии в значительной степени определяется социальным контекстом. Социальный капитал первичен, качество институтов вторично.

2. Были также обнадёживающие результаты 2-й главы: «...трансформации институтов способны менять политическую практику. <...> ...Сдвиги в области формы постепенно отражаются в изменении ценностей, смене власти, выработке новых стратегий» (Патнэм. 1996. С. 228).

3. Могут ли реформы повлиять на уровень гражданственности и социального капитала? Здесь однозначного ответа не было: 20 лет мало для понимания того, как реформы подействовали на «глубинные пласты культуры и социальной системы». «...Более институционализированная история развивается медленнее» (Патнэм. 1996. С. 230, 229).

Эти выводы имеют значение не только для Италии. Исследование Патнэма популяризовало понятие социального капитала, утвердив эту концепцию как в академическом, так и в политическом дискурсе. Теория социального капитала нашла благодатную почву в руководстве деятельностью Всемирного банка, была подхвачена международными и некоммерческими организациями.

Критика

Книга Патнэма вызвала серьёзную критику, которую Б. Файн назвал сокрушительной и непреодолимой. По мнению Файна, под влиянием Патнэма социальные науки стали уходить от проблем, связанных с властью, конфликтом, классом, расой и гендером (Fine. 2010). Патнэм стал одним из самых цитируемых авторов, но и одним из самых критикуемых. По замечанию С. Маклина, критика его теории социального капитала стала чуть ли не самостоятельным направлением в политической науке (Fine. 2001. P. 18, 84; McLean. 2007/2008. P. 683–685).

Так, последующие исследования не сумели подтвердить ведущую роль ассоциаций в формировании норм взаимности и доверия, и в более поздних работах Патнэм постепенно отказался от этой идеи. Историки Италии указывали на крайне выборочное использование исторических данных. Почему, например, характеризуя гражданскую жизнь Севера Италии, Патнэм берёт 1300 г., а не 1700 г., когда в городах Севера господствовали закрытые олигархии, и картина оказалась бы совершенно иной? Даже те гражданские ассоциации, которые действительно существовали на Севере в Средние века или в конце 19 в., не обязательно были такими инклюзивными и горизонтальными, как это подразумевает Патнэм.

Самая острая критика состояла в том, что Патнэму не удалось установить существование причинно-следственных связей между социальным капиталом или гражданственностью и эффективностью политических институтов. Патнэм ничего не говорит о механизмах этого предположительного влияния. Многие критики отмечали, что причинность может иметь обратное направление. Государство, его институты или те или иные экономические или социальные политики могут как способствовать, так и препятствовать формированию гражданской культуры, добровольных ассоциаций и доверия. Если Патнэм допускает, что различия в государственном устройстве между Севером и Югом могли повлиять на первоначальное распределение социального капитала в Средние века, то почему этот эффект должен был впоследствии исчезнуть.

Эффективные государственные институты, такие как беспристрастные суды и честная полиция, наличие социальных гарантий могут способствовать обезличенному доверию (Offe. 1999; Rothstein. 1998). Гражданское общество формируется под влиянием не только институтов государства, но и социальных движений, политических партий и ассоциаций (Foley. 1996). Л. Макларен и В. Бэрд, взяв более широкий временной промежуток, чем Патнэм, обнаружили, что региональные различия по уровню доверия за это время выросли, и предположили, что люди охотнее участвуют в добровольных ассоциациях и доверяют друг другу именно потому, что северные правительства лучше работают, поддерживая стабильные правила игры (McLaren. 2006; Szreter. 2000). В Великобритании за последние два с половиной столетия государство не меньше горизонтальных связей влияло на уровень социального капитала, который рос как раз в те периоды, когда государство уделяло достаточно внимания социальной инфраструктуре, например с конца 1860-х до начала 1970-х гг. (Szreter. 2000). С. Тарроу предполагает, что прогрессивная политика может объяснять и гражданственность (ассоциации намеренно создавались левыми политическим силами), и эффективность государства. На Юге и при норманнах, и после объединения страны в 19 в. государство было колониальным. Оно порождало недоверие и патронажные вертикальные связи, на которые наложились новые институты в ходе реформы местного управления 1970-х гг.

Критики считают, что как минимум причинные связи могут иметь обоюдную направленность. Так, Э. Н. Мюллер и М. А. Селигсон находят, что доверие является скорее следствием, а не причиной демократии, зато такой культурный фактор, как предпочтение постепенных реформ революционным изменениям, способствует демократии (Muller. 1994). Сильное гражданское общество трудно представить себе отдельно от активного демократического правительства (Skocpol. 1996; Evans. 1996; Warner. 1999).

Следующий пункт критики состоял в том, что Патнэм никак не учитывал возможные негативные эффекты добровольных ассоциаций. Сети, слабо связанные с обществом в целом, каких было много, например, в Югославии накануне её распада, пагубно сказываются на уровне демократии (Paxton. 2002). Конфликты между различными группами гражданского общества могут выливаться в насилие и беспорядки (Foley. 1996).

Наконец, Патнэм не пытался показать связь гражданской вовлечённости с вынесенной в название книги демократией. Эффективность институтов не равнозначна демократии (при фашизме институты на Севере тоже работали эффективнее, чем на Юге) (Tarrow. 1996).