Федера́льная антимонопо́льная слу́жба (ФАС России), уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий, в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги), рекламы, контролю за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа, в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, а также по согласованию применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (п. 1 Положения о Федеральной монопольной службе, утверждённого постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 № 331). ФАС России является федеральным антимонопольным органом. ФАС России осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, Центральным банком РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Генезис создания и развития федерального антимонопольного органа в России

На основании Закона РСФСР от 14 июля 1990 г. № 101-I «О республиканских министерствах и государственных комитетах РСФСР» был создан Государственный комитет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ГКАП РФ) в качестве центрального республиканского органа по проведению антимонопольной политики, развитию и регулированию рынка, конкуренции и предпринимательства. Статус ГКАП РФ (также именуемого Антимонопольным комитетом РСФСР) был также закреплён Законом РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Основными задачами Антимонопольного комитета РСФСР являлись: содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства, предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства. В республиках в составе РСФСР, краях, областях, городах Москва и Санкт-Петербург создавались территориальные управления Антимонопольного комитета РСФСР.

Указом Президента РФ от 24 августа 1992 г. № 915 «О Государственном комитете Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур» (утратил силу) полномочия Антимонопольного комитета РСФСР были расширены, в частности к их числу отнесены государственный контроль за соблюдением законодательства о защите прав потребителей, контроль за соблюдением антимонопольных требований при создании, реорганизации и ликвидации хозяйствующих субъектов, в том числе в процессе коммерциализации, приватизации и разукрупнения государственных предприятий, занимающих доминирующее положение на рынке, объединений предприятий и иных хозяйствующих субъектов, действующих на рынке, независимо от формы их собственности, ведение Государственного реестра РФ объединений и предприятий – монополистов на товарных рынках; организация работы Комиссии по товарным биржам в соответствии с Законом РФ от 20 февраля 1992 г. № 2383-1 «О товарных биржах и биржевой торговле» (утратил силу). В этот же период было утверждено новое Примерное положение о территориальном управлении Государственного комитета Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ГКАП РФ) [приказ ГКАП РФ от 26 августа 1992 г. № 189 «О совершенствовании деятельности территориальных управлений Государственного комитета Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур» (утратил силу)].

В 1995 г. в целях повышения уровня управления в антимонопольных органах статус ГКАП РФ приравнен к статусу федерального министерства на основании Указа Президента РФ от 27 февраля 1995 г. № 201 «О Государственном комитете Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур» (утратил силу).

В 1997 г. в рамках реформы структуры органов исполнительной власти ГКАП РФ преобразован в Государственный антимонопольный комитет Российской Федерации (ГАК России) в связи с необходимостью обеспечения соответствия системы органов исполнительной власти требованиям экономических преобразований того времени.

22 сентября 1998 г. ГАК России был упразднён Указом Президента Российской Федерации № 1142 «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Функции ГАК России, а также иных упразднённых комитетов и федеральных служб – Государственного комитета Российской Федерации по поддержке и развитию малого предпринимательства, Федеральной службы России по регулированию естественных монополий в области связи, Федеральной службы России по регулированию естественных монополий на транспорте – переданы созданному Министерству Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России) с учётом важности усиления государственной поддержки развития предпринимательства, особенно малого и среднего. В соответствии с утверждённым Положением о Министерстве Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (постановление Правительства РФ от 12 июля 1999 № 793) к числу задач МАП России были отнесены:

• предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;

• содействие развитию конкуренции и предпринимательства;

• государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере рекламы, защиты прав потребителей, государственной поддержке предпринимательства, законодательства о естественных монополиях и о товарных биржах;

• государственное регулирование и контроль деятельности субъектов естественных монополий в области связи (оказание услуг общедоступной электрической и почтовой связи).

В числе функций МАП России, помимо прочего, осуществление контроля за соблюдением требований антимонопольного законодательства РФ при создании, слиянии и присоединении объединений коммерческих организаций (союзов и ассоциаций), ликвидации и разделении (выделении) государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также при приобретении акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций, применение методов регулирования деятельности субъектов естественных монополий в области связи, предусмотренных законодательством РФ о естественных монополиях, включая ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня.

В 2002 г. было утверждено положение о территориальном управлении МАП России [приказ МАП России от 5 декабря 2002 г. № 800 «Об утверждении Положения о территориальном управлении Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России)» (утратил силу)]. МАП России просуществовало неполных 6 лет и в марте 2004 г. было упразднено в рамках реформирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

На основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» была образована Федеральная антимонопольная служба (ФАС России), которой были переданы функции по контролю и надзору упраздняемого МАП России, за исключением функций в сфере защиты прав потребителей и поддержки малого бизнеса, а также функции преобразуемой Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации.

С принятием Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) функции и полномочия ФАС России регламентированы непосредственно данным законом (гл. 6). 30 декабря 2004 г. Правительством Российской Федерации было утверждено Положение о Федеральной антимонопольной службе (постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 № 331), согласно которому ФАС России был определён как уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий и рекламы (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа). Правовое положение территориальных органов ФАС России было установлено приказом ФАС России от 15 декабря 2006 г. № 324, которым утверждено Положение о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы.

В 2007 г. приказом ФАС России от 9 апреля 2007 г. № 105 утверждён Регламент Федеральной антимонопольной службы, который определяет общие правила организации деятельности ФАС России по реализации полномочий, отнесённых к её компетенции в соответствии с законодательством РФ, взаимодействия с иными федеральными органами исполнительной власти, а также устанавливает основу внутренней организации ФАС России, включая структуру и штатное расписание ФАС России, полномочия руководства ФАС России и начальников управлений, административные регламенты исполнения (предоставления) государственных функций (услуг), порядок планирования и организации работы ФАС России, порядок подготовки и оформления поручений руководителя ФАС России и его заместителей, порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов при осуществлении нормативного регулирования в установленной сфере деятельности, порядок исполнения поручений в ФАС России, порядок подготовки и рассмотрения проектов актов, вносимых в Правительство РФ, законопроектную деятельность и порядок участия в деятельности Федерального Собрания России, правила организации деятельности территориальных органов ФАС России и др.

В последующем (в связи с упразднением в 2015 Федеральной службы по тарифам) функции ФАС России были расширены, в том числе посредством передачи ей полномочий в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) по контролю (надзору):

• за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства;

• в сфере государственного оборонного заказа;

• в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, а также по согласованию применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Таким образом, с момента создания (с 1990) федеральный антимонопольный орган развивался и поэтапно трансформировался из собственно антимонопольного ведомства в орган-мегарегулятор в сфере рыночной экономики.

Функции и полномочия ФАС России

Действующим Законом о защите конкуренции (ст. 22) предусмотрены 4 основные функции ФАС России:

1) обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных объектов и других природных ресурсов;

2) выявление нарушений антимонопольного законодательства, принятие мер по прекращению нарушений антимонопольного законодательства и привлечение к ответственности за такие нарушения;

3) предупреждение монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции, других нарушений антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами;

4) осуществление государственного контроля за экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных объектов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Указанные функции в основном являются антимонопольными. Предусмотренные Законом о защите конкуренции полномочия ФАС России (ст. 23) направлены на регламентацию как антимонопольных функций, так и других направлений деятельности ФАС России как мегарегулятора.

ФАС России наделён, в частности, и нормотворческими полномочиями:

• на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности;

• вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам, относящимся к сфере ведения ФАС, а также проект ежегодного плана работы и прогнозные показатели деятельности ФАС.

Структура ФАС России

Вопросы структуры ФАС России регулируются Регламентом Федеральной антимонопольной службы. В соответствии с пунктами 1.5.–1.6. Регламента ФАС России структура ФАС России включает в себя непосредственно руководство [руководителя и заместителей руководителя, в том числе статс-секретаря – заместителя руководителя (далее – заместители руководителя)], помощников руководителя. Структурными подразделениями центрального аппарата ФАС России являются управления по основным направлениям деятельности Службы. Образование управлений центрального аппарата ФАС России предусмотрено п. 9 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утверждённое постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331. В состав управлений включаются отделы. В соответствии с п. 6 Постановления Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. № 189 «Вопросы Федеральной антимонопольной службы» в структуре центрального аппарата ФАС России может быть создано до 30 управлений.

В рамках структуры центрального аппарата ФАС России функционируют следующие управления:

• управление регионального тарифного регулирования;

• управление по взаимодействию с территориальными органами и координации проектов по развитию конкуренции;

• правовое управление;

• управление контроля промышленности;

• управление государственной службы;

• управление по борьбе с картелями;

• управление регулирования транспорта;

• управление регулирования связи и информационных технологий;

• управление контроля размещения государственного заказа и государственного оборонного заказа;

• контрольно-финансовое управление;

• управление контроля финансовых рынков;

• управление регулирования электроэнергетики;

• управление регулирования жилищно-коммунального хозяйства;

• управление регулирования топливно-энергетического комплекса и химической промышленности;

• управление контроля агропромышленного комплекса;

• управление контроля строительства и природных ресурсов;

• административное управление – секретариат руководителя;

• управление делами;

• управление контроля здравоохранения;

• управления контроля социальной сферы, торговли и непроизводственных услуг;

• управление контроля рекламы и недобросовестной конкуренции;

• управление общественных связей;

• управление ракетно-космической, атомной промышленности и авиастроения;

• управление контроля промышленности обычных вооружений, военной техники связи и судостроения;

• управление контроля и правового обеспечения государственного оборонного заказа;

• управление контроля инфраструктурного и ресурсного обеспечения;

• управление международного экономического сотрудничества;

• управление контроля иностранных инвестиций;

• управление защиты государственной тайны.

Также созданы и функционируют организации, подведомственные ФАС России:

• Федеральное бюджетное учреждение «Информационно-технический центр ФАС России» (г. Москва);

• Федеральное государственное автономное учреждение «Учебно-методический центр ФАС России» (г. Казань).

Территориальные органы ФАС России

Основным нормативно-правовым документом, определяющим статус территориального органа, является Положение о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы (приказ ФАС России от 23 июля 2015 № 649/15). Данным подзаконным актом определяются статус и полномочия территориального органа, порядок организации деятельности территориального органа.

Территориальный орган осуществляет свою деятельность на территории одного или нескольких субъектов РФ во взаимодействии с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти соответствующих субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями, в том числе с многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг.

Каждый территориальный орган ФАС России является самостоятельным подразделением, осуществляющим на подведомственной ему территории функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы, контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа и в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также по согласованию применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Внутриведомственная апелляция ФАС России

Процедура ведомственной апелляции ФАС России была введена в январе 2016 г. Федеральным законом от 5 октября 2015 г. № 275-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Благодаря законодательным новеллам, участники антимонопольного разбирательства получили право оспаривания решений и/или предписаний территориальных органов ФАС России во внесудебном порядке, путём направления соответствующей жалобы в центральный аппарат ФАС России.

Порядок внутриведомственной апелляции ФАС России урегулирован частями 3–16 ст. 23 Закона о защите конкуренции. Основной целью механизма внутриведомственной апелляции ФАС России является обеспечение единообразия антимонопольными органами норм антимонопольного законодательства, и для успешной практической реализации указанного механизма в ФАС России создаются коллегиальные органы, состав которых утверждается руководителем ФАС России (ч. 4 ст. 23 Закона о защите конкуренции).

Порядок работы создаваемых коллегиальных органов установлен Приказом ФАС России от 7 апреля 2016 г. № 422/16 «О порядке работы коллегиальных органов Федеральной антимонопольной службы». Как коллегиальные органы в данном аспекте действуют апелляционные коллегии ФАС России, а также президиум ФАС России. Как правило, вопросы по пересмотру решений территориальных органов выносятся на Апелляционную коллегию, а Президиум ФАС России, в свою очередь, рассматривает только наиболее важные для дальнейшей практики дела.

Срок рассмотрения жалобы коллегиальным органом – 2 месяца со дня её получения. Указанный срок может быть продлён, но не более чем на месяц (ч. 8 ст. 23 Закона о защите конкуренции).

В соответствии с ч. 10 ст. 23 Закона о защите конкуренции по итогам рассмотрения поступившей жалобы коллегиальный орган принимает одно из следующих решений:

• оставить жалобу без удовлетворения;

• отменить решение и/или предписание территориального антимонопольного органа;

• изменить решение и/или предписание территориального антимонопольного органа.

Основанием для изменения или отмены решения территориального антимонопольного органа является нарушение единообразия в применении антимонопольными органами норм антимонопольного законодательства (ч. 11 ст. 23 Закона о защите конкуренции). В связи с этим коллегиальные органы могут отказать в принятии жалобы на решение (предписание) территориального органа к рассмотрению или рассмотреть её частично в случае, если в качестве основания для отмены или изменения такого решения (предписания) указаны иные нарушения, не связанные с единообразием практики применения норм антимонопольного законодательства (например, оспариваются вопросы нарушения процедуры возбуждения и рассмотрения дела территориальным органом).