Бюдже́тный федерали́зм (фискальный федерализм, бюджетно-налоговый федерализм), система государственного финансирования общественно значимых услуг в стране с многоуровневой бюджетной системой, основанная на децентрализации доходных источников и расходных полномочий между участниками.

Бюджетный федерализм подразумевает наличие выстроенной системы межбюджетных отношений, включающей предоставление межбюджетных трансфертов. Бюджетный федерализм свойственен не только странам с федеративной формой государственного устройства, но и унитарным. Теоретиками бюджетного федерализма являются Р. А. Масгрейв, Ч. М. Тибу (1924–1968), У. Оутс (1937–2015), А. Шах (род. 1948), Б. Р. Вайнгаст (род. 1952).

Выделяют два основных вида бюджетного федерализма – конкурентный и кооперированный (Fiscal federalism in theory and practice. 1997). В условиях конкурентного бюджетного федерализма расходные обязательства федерального и регионального уровня власти разделены и отличны друг от друга; возникает конкуренция между субъектами федерации (регионами) за мобильную налоговую базу посредством установления наиболее выгодных правил игры. Кооперированный бюджетный федерализм предполагает, что стороны договариваются между собой, в том числе о разделении доходных источников и расходных полномочий.

Для конкурентного бюджетного федерализма (типичный пример – США) в целом характерны следующие свойства межбюджетных трансфертов:

• небольшая доля межбюджетных трансфертов в доходах субъектов федерации;

• отсутствие или незначительные объёмы нецелевых трансфертов (дотаций на финансовое выравнивание бюджетной обеспеченности регионов) при наличии различных целевых межбюджетных трансфертов (субсидий, субвенций);

• практическое отсутствие федеральных мандатов (расходных обязательств субъектов федерации, возлагаемых на региональные бюджеты федеральным законодательством).

Для кооперированного федерализма (типичный пример – Германия) характерны:

• значительная доля межбюджетных трансфертов в доходах субъектов федерации;

• большая значимость проблемы финансового выравнивания: как горизонтального (между субъектами федерации – от высокообеспеченных в сторону условно бедных), так и вертикального (между уровнями бюджетной системы, например со стороны федерации в отношении регионов);

• значительные объёмы финансирования федеральных мандатов и/или острая проблема софинансируемых федеральных мандатов.

Форма государственного устройства соотносится со степенью бюджетной децентрализованности государства. Фискальная децентрализация, наоборот, наиболее высока в тех государствах, где власть рассредоточена по уровням (Oates. 1968). Согласно гипотезе Тибу, при наличии большого числа административно-территориальных единиц и интенсивной миграции населения бюджетная децентрализация создаёт предпосылки для более точного выявления предпочтений индивидов относительно локальных общественных благ и позволяет наиболее полно реализовать эти предпочтения (Tiebout. 1956).

Эффективное взаимодействие различных уровней власти является фактором достижения устойчивого экономического роста. При этом социальные стандарты являются ориентирами при выработке социально-экономической политики, основой распределения ресурсов, формой социальных гарантий и обязательствами государства перед населением (Oates. 1999).

В рамках теории бюджетного федерализма сформулировано несколько критериев разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы:

• макроэкономическая эффективность, т. е. распределение расходных обязательств с учётом эффектов масштаба и локализации (расходы, финансирование которых имеет значительный эффект масштаба, должны передаваться на максимально высокий уровень);

• критерий зоноиспользования, который̆ означает максимальное приближение расходов к потребителям соответствующих благ (чем конкретнее можно идентифицировать потребителей̆ блага, тем на более низкий̆ уровень целесообразно передавать расходы);

• (не)равномерность осуществления расходов по территории страны (критерий означает, что равномерно распределённые расходы должны осуществляться из бюджетов более высоких уровней);

• размер т. н. горизонтальных внешних эффектов (связанные с ними расходы целесообразнее передавать на более высокий уровень).

В системе бюджетного федерализма выделяют следующие основные критерии, которыми при прочих равных условиях должно руководствоваться федеративное государство при разграничении доходных полномочий между уровнями власти:

• чем более мобильна налоговая база, т. е. чем выше возможность (способность) её перемещения из одного региона (территории) в другой, тем на более высоком уровне должен вводиться налог;

• налоги с неравномерно распределённой налоговой базой должны вводиться на более высоком уровне, чтобы обеспечить выравнивание бюджетной обеспеченности регионов;

• предполагается, что имеются различия в издержках администрирования определённых налогов на различных уровнях управления федеративным государством (при идеальном распределении доходных полномочий издержки администрирования должны минимизироваться);

• за региональным уровнем должны закрепляться налоги, поступления от которых носят стабильный характер и менее зависят от фазы экономического цикла;

• необходимо соблюдение границ юрисдикции и поддержание единого экономического пространства (данный критерий означает недопустимость экспорта налогового бремени за пределы региона: в субфедеральные бюджеты не должны поступать налоги, которые оплачиваются жителями других регионов).

Выделяется также категория «асимметричный федерализм», когда территориальные образования внутри федерации имеют различную степень автономии, в том числе финансовой; например, штаты и союзные территории в Индии, провинции и территории в Канаде.

В чистом виде ни кооперированного, ни конкурентного бюджетного федерализма не существует. Отмечая тот или иной тип федерализма в стране, следует понимать, что речь идёт лишь о его преобладании в построении федеральных отношений. В России сформировалась национальная модель федерализма, в которой определённым образом сочетаются конкуренция и кооперация (Бюджетный федерализм в России. 2001). Регионы конкурируют между собой за налогоплательщиков, размещение на своих территориях успешных с финансовой точки зрения предприятий и получение инвестиций из федерального центра (Лавров. 2019). При этом важнейшие полномочия и ресурсы сосредоточены в руках федерального центра (Руководство по управлению ... 2008).

Бюджетный федерализм связан как с горизонтальными, так и с вертикальными бюджетными отношениями. Горизонтальные бюджетные отношения могут характеризоваться дисбалансами и конкуренцией между регионами и муниципалитетами. Любая вертикальная асимметрия в рамках бюджетного федерализма представляет собой либо вертикальный бюджетный дисбаланс (когда доходные полномочия и расходные обязательства распределены ненадлежащим образом, т. е. создающим несбалансированность бюджетной системы, и следует осуществить их перераспределение между уровнями бюджетной системы, например, за счёт централизации ряда расходных обязательств или децентрализации дополнительных доходных источников), либо вертикальный бюджетный разрыв (когда доходные полномочия и расходные обязательства распределены адекватно по отношению к теоретическим принципам и сложившимся в обществе представлениям, но на одном из уровней бюджетной системы в силу превышения расходных обязательств над собственными доходами возникает бюджетный дефицит, который следует закрыть с помощью межбюджетных трансфертов).

Перераспределение финансовых средств в рамках бюджетного федерализма осуществляется с помощью межбюджетных трансфертов. Межбюджетные трансферты могут быть целевые, когда бюджет нижестоящего уровня может потратить предоставленные ему с вышестоящего уровня средства только на осуществление определённых расходов, либо не привязанные к реализации конкретной цели. Трансферты также бывают софинансируемые, когда бюджет нижестоящего уровня должен в определённой пропорции добавить свои средства для получения трансферта, или не предполагающие софинансирования (Михайлова. 2018).

Межбюджетные трансферты могут направляться снизу вверх (отрицательные трансферты) или между бюджетами одного уровня управления (горизонтальные трансферты).