Пенсио́нная систе́ма Росси́йской Федера́ции, включает систему обязательного пенсионного страхования, состоящую из страхового и накопительного компонентов, а также системы государственного и негосударственного пенсионного обеспечения. Ключевое место в российской пенсионной системе занимает страховой компонент обязательного пенсионного страхования, базирующийся на механизме солидарности поколений.

Действующая в настоящее время пенсионная система сформировалась в результате реализации ряда пенсионных реформ в СССР и России. При этом её архитектура в основном была определена реформой 2002 г. [Более развёрнутое описание российской пенсионной системы и истории её формирования в последние 20 лет дано в статье автора (Горлин. 2020. С. 670–694).]

К концу 2000-х гг. ситуация с уровнем пенсионного обеспечения обострилась. Средний размер трудовой пенсии в 2002–2007 гг. находился на уровне прожиточного минимума пенсионера (см. таблицу), т. е. на границе бедности. По сравнению с 2002 г. значительно (с 33,3 до 24,3 %) сократилось соотношение среднего размера трудовой пенсии по старости и средней заработной платы в России. Таким образом, пенсия перестала выполнять свои основные функции защиты от бедности и обеспечения социально приемлемого баланса между уровнем пенсий и зарплат. Одновременно нарушился основополагающий принцип финансовой самодостаточности системы обязательного пенсионного страхования: пенсионные обязательства (за исключением законодательно установленных льгот отдельным категориям пенсионеров) превысили доходы от страховых взносов и стала расти зависимость страховой пенсионной системы от трансфертов федерального бюджета.

Основные показатели системы обязательного пенсионного страхования 2002–2020 гг.

Источник: Росстат, ПФР, расчёты автора.

* Трудовая до 2015 г.

** В период с 2012 по 2018 гг. временная льготная ставка, которая после прекращения действия льготы должна была быть восстановлена в размере 26 %.

Такая ситуация во многом была предопределена снижением с 2005 г. тарифа страховых взносов с 28 до 20 % и направлением части средств, формируемых в рамках пониженного тарифа, на формирование накопительной части пенсии. В конце 2000-х гг. расходы на выплату пенсий в РФ составляли лишь 4,6 % ВВП при среднеевропейском уровне 12 % ВВП.

В 2008 г., несмотря на мировой финансовый кризис, правительство России выступило с программой мер, направленных на резкое увеличение пенсионных выплат. Целью программы был рост размера пенсии: в 2011 г. средняя пенсия по старости должна была составить не менее 2, в 2016 г. – 2,5, в 2020 г. – 3 прожиточных минимума пенсионера, а её соотношение с зарплатой, на которую начислялись страховые взносы – не ниже 40 %.

Достижение указанных ориентиров должны были обеспечить:

• переход системы обязательного пенсионного страхования от налогового принципа к страховому: отказ от единого социального налога и переход к финансированию пенсионной системы за счёт страховых взносов с передачей их администрирования от Федеральной налоговой службы России в Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР);

• установление единого тарифа страхового взноса в размере 26 % от выплат работникам; установление предельной базы выплат, на которые начисляются страховые взносы, с введением ежегодной её индексации в соответствии с ростом средней заработной платы в России;

• отмена к 2015 г. тарифных льгот; перевод базовой части трудовой пенсии в систему обязательного пенсионного страхования;

• увеличение (валоризация) пенсионных прав, приобретённых до 2002 г., в том числе в советский период;

• установление социальной доплаты неработающим пенсионерам в случае, если размер трудовой пенсии в совокупности с иными мерами социальной поддержки не достигал регионального прожиточного минимума пенсионера;

• введение системы стимулирования добровольных пенсионных накоплений: государство взяло на себя обязательство на каждый рубль взноса граждан на формирование накопительной пенсии начислять рубль из средств Фонда национального благосостояния (ФНБ), но не более 12 тыс. руб. в год (см. Бюджетный кодекс Российской Федерации, Экономическая политика в России в 2000–2021 гг.).

В 2008–2009 гг. размер базовой части трудовых пенсий был повышен в 1,4 раза в реальном выражении (с учётом инфляции).

В результате всех перечисленных нововведений был обеспечен существенный прогресс в части восстановления уровня пенсий в реальном выражении, снижения уровня бедности в пенсионном возрасте, а также роста пенсий по отношению к заработным платам: размер трудовых пенсий по старости в 2011 г. составил по отношению к прожиточному минимуму пенсионера 174,7 %, а к средней зарплате – 37,6 %; пенсии в реальном выражении выросли в 1,87 раза против уровня 2007 г.

Повышение пенсий в 2008–2010 гг. было обеспечено за счёт резкого увеличения трансфертов из федерального бюджета. При этом не были сформулированы ответы на один из ключевых вызовов пенсионной системы – старение населения в ближайшие десятилетия (Гурвич. 2011), а также другие проблемы пенсионного обеспечения.

В целях определения направлений и мер по преодолению наиболее актуальных проблем пенсионной системы правительством России была разработана и в декабре 2012 г. утверждена Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации (далее – Стратегия), рассчитанная на период до 2030 г. Стратегия фактически повторяла цели, установленные в 2008 г.: обеспечение среднего размера трудовой пенсии по старости не менее 2,5–3 прожиточных минимумов пенсионера; увеличение до 40 % соотношения трудовой пенсии по старости и средней заработной платы при нормативном страховом стаже. Но достижение этих целей было отнесено на более дальние сроки.

С 1 января 2015 г. была введена новая пенсионная формула расчёта размера страховой пенсии. До 2015 г. пенсионные права формировались в зависимости от расчётного пенсионного капитала. Его величина выражалась в рублях и ежегодно индексировалась. При этом обязательства по выплате пенсий, зависящие от величины расчётного пенсионного капитала, обеспечивались не активами, эквивалентными этому капиталу, а текущими доходами страховой пенсионной системы. У застрахованных лиц формировалось убеждение, что величина расчётного пенсионного капитала, о которой им ежегодно сообщалось, – это реальные принадлежащие им денежные средства. Условно-накопительный механизм формирования пенсионных прав не соответствовал устройству солидарно-страховой пенсионной системы.

В рамках новой пенсионной формулы это противоречие было преодолено. Права стали формироваться в относительных единицах – индивидуальных пенсионных коэффициентах (ИПК), учитывающих участие застрахованного лица в солидарной пенсионной системе в виде отношения начисляемых за него страховых взносов к максимально возможному в соответствующем году. Трансформация ИПК в размер страховой пенсии производится посредством стоимости одного пенсионного коэффициента, рассчитываемой как отношение доходов страховой пенсионной системы от страховых взносов (с учётом компенсации за счёт бюджетного финансирования выпадающих доходов в связи со льготными тарифами страховых взносов) к сумме ИПК всех пенсионеров. Исключаются лишь коэффициенты, связанные со льготами отдельным категориям пенсионеров, носящими нестраховой характер, – досрочные пенсии, валоризация, нестраховые периоды и др.

Индекс изменения пенсионного коэффициента определяет размер индексации страховой пенсии. В ФЗ-400 «О страховых пенсиях» было установлено, что порядок расчёта стоимости пенсионного коэффициента будет определяться соответствующей методикой, которую должно утвердить правительство. Таким образом, сама конструкция новой пенсионной формулы в идеале должна была автоматически обеспечивать сбалансированность пенсионных обязательств и имеющихся собственных финансовых ресурсов страховой пенсионной системы.

Во взаимосвязи с новой пенсионной формулой была разработана концепция трансфертной модели финансирования пенсионной системы. Эта концепция предусматривала, что все законодательно установленные льготы в отношении отдельных категорий пенсионеров (например, повышенный размер фиксированной выплаты к страховой пенсии, учёт в пенсии «нестраховых» периодов, валоризационная компонента, выплата досрочных пенсий в период до наступления общеустановленного пенсионного возраста), а также льготы по тарифам страховых взносов должны иметь в качестве источника целевые трансферты федерального бюджета. Последовательная реализация этой концепции обеспечивала бы большую прозрачность и управляемость пенсионной системы. Методику расчёта бюджетных трансфертов в соответствии с ФЗ-167 «Об обязательном пенсионном страховании» должно было утвердить правительство.

Новая пенсионная формула в совокупности с концепцией трансфертной модели финансирования пенсионной системы в значительной мере устраняла проблемы несоответствия между порядком формирования пенсионных прав застрахованных лиц и порядком финансирования обязательств пенсионной системы по выплате страховых пенсий. Новая формула в существенной степени также устранила ограничения для оптимизационных мер по совершенствованию пенсионной системы (повышение пенсионного возраста, стимулирование более позднего выхода на пенсию и др.).

Указанные выше методики определения стоимости пенсионного коэффициента и расчёта межбюджетных трансфертов впервые в российской пенсионной практике позволяли бы прозрачным и воспроизводимым образом рассчитывать величину индексации страховой пенсии и бюджетных трансфертов. Однако эти методики, несмотря на то что они были разработаны и прошли все необходимые согласования, так и не были утверждены.

Среди мер Стратегии следует отметить повышение требований к продолжительности страхового стажа как условия для назначения страховой пенсии по старости. До 2015 г. минимальный страховой стаж, необходимый для назначения пенсии по старости, составлял 5 лет, что было явно недостаточно для сбалансированности страховой пенсионной системы (в странах Организации экономического сотрудничества и развития средняя величина требуемого стажа превышает 30 лет). С 2015 г. требование к продолжительности страхового стажа увеличивается ежегодно на 1 год – до достижения 15 лет.

В целях укрепления сбалансированности системы обязательного пенсионного страхования и стимулирования участия в ней в качестве дополнительного условия для назначения страховой пенсии по старости было введено требование наличия не менее 30 ИПК. Для лучшей адаптации граждан к изменившимся условиям назначения пенсии был предусмотрен переходный 10-летний период, в соответствии с которым необходимое количество пенсионных коэффициентов ежегодно увеличивается на 2,4 – до достижения 30.

Чтобы усилить зависимость пенсий от участия в системе обязательного пенсионного страхования, было предусмотрено поэтапное – в период 2015–2021 гг. – повышение предельной величины базы для начисления страховых взносов с 1,6 до 2,3 от размера средней заработной платы, увеличенного в 12 раз. Это расширило возможности роста пенсий для среднего класса.

Стратегия предусматривала реформирование досрочных пенсий в связи с особыми условиями труда. Отнесение рабочих мест к соответствующим условиям труда стало производиться по результатам специальной оценки, что мотивировало работодателей к сокращению рабочих мест с особыми условиями труда и способствовало оптимизации пенсионной системы.

Реформирование досрочного выхода на пенсию педагогических, медицинских и творческих работников предусматривалось на основе постепенного увеличения специального стажа, необходимого для получения досрочной пенсии. Однако этого сделано не было. Для работавших в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях никаких конкретных мер также не предусматривалось.

В целях снижения образовавшегося в 2014 г. дефицита федерального бюджета было принято решение о моратории отчислений в накопительную систему и направлении 6 % тарифа на выплату страховых пенсий. Вначале мораторий был принят на один год, но впоследствии он неоднократно продлевался, и к 2018 г. стало очевидным, что мораторий на новые отчисления на формирование обязательной накопительной пенсии в обозримом будущем отменён не будет.

Такое развитие событий следует признать вполне закономерным. Взносы на накопительную пенсию отчислялись работодателями, однако для выплат пенсии сегодняшним пенсионерам недостающие доходы системы обязательного пенсионного страхования компенсировались за счёт бюджетного трансферта. В конечном счёте источником всех сформированных пенсионных накоплений (более 4 трлн руб. в 2020 г.) являлся федеральный бюджет. В условиях роста его дефицита функционирование действующего механизма финансирования пенсионных накоплений стало практически невозможным.

Основные причины неудач с формированием пенсионных накоплений, с нашей точки зрения, состоят в следующем.

Во-первых, негосударственные пенсионные фонды (НПФ) не смогли (а возможно, и в принципе не могли) создать конкурентоспособного рыночного продукта, привлекательного с точки зрения будущих пенсионеров. За весь период формирования пенсионных накоплений с 2005 г. среднегодовая доходность по всем НПФ составила около 5 % при среднегодовой инфляции за этот же период более 9 %. Сопоставимые финансовые инструменты обеспечивали более высокую доходность. К 2016 г., после консолидации рынка НПФ в ограниченном числе финансовых групп, более явным стал конфликт интересов владельцев негосударственных пенсионных фондов и будущих пенсионеров.

Во-вторых, у большей части российских работников нет возможностей для формирования долгосрочных сбережений. Для лиц с относительно высокими доходами неочевидна целесообразность отчисления части зарплаты в НПФ в силу невысокой доходности таких инвестиций.

В целях реализации положения Стратегии, предусматривающего выплаты пенсии работающим пенсионерам в зависимости от размера их заработной платы, в 2015–2016 гг. был разработан соответствующий механизм администрирования. Те или иные виды ограничений на размер выплачиваемой пенсии работающим пенсионерам практикуются во многих странах, так как страховая пенсия – это страховая выплата, компенсирующая заработную плату, утрачиваемую в связи с наступлением нетрудоспособности вследствие старости. Факт наличия у пенсионера оплачиваемой работы является свидетельством того, что страховое событие не произошло и оснований для страхового возмещения нет.

Предполагалось ограничить выплату пенсии в части превышения совокупного годового дохода работающего пенсионера (пенсия + зарплата) определённой суммой. Речь шла об 1 млн руб. в год. При этом пенсионерам, не получающим пенсию в связи с высокой зарплатой, предусматривалось увеличение пенсии после прекращения ими работы. Это предложение вызвало неоднозначную общественную реакцию. В результате было принято решение о прекращении индексации пенсий всем работающим пенсионерам и использовании экономии расходов на выплаты пенсий для сокращения трансферта федерального бюджета. Потери в доходе затронули и пенсионеров с низким уровнем заработной платы. При этом никакие компенсационные меры для работающих пенсионеров не предусматривались.

С 2017 г. функции администрирования страховых взносов были вновь переданы ФНС России. Самозанятые граждане были освобождены от уплаты страховых взносов в части доходов в виде выплат, полученных от физических лиц за оказание им услуг. Стартовало повышение пенсионного возраста для госслужащих – по полгода в год до 65 лет для мужчин и 63 лет – для женщин.

После президентских выборов в марте 2018 г. в июне того же года в Государственную Думу был внесён законопроект, предусматривавший начиная с 2019 г. постепенное повышение минимального возраста начала получения страховой пенсии по старости до 65 лет для мужчин и до 63 лет для женщин.

Поскольку все предшествовавшие годы руководство страны заявляло об отсутствии намерений повышать пенсионный возраст, указанная инициатива встретила неоднозначную общественную реакцию. В результате в первоначальный проект были внесены коррективы, несколько смягчившие параметры повышения пенсионного возраста:

• пенсионный возраст как условие получения страховой пенсии по старости был увеличен на 5 лет – до 60 лет для женщин и до 65 лет для мужчин;

• повышение пенсионного возраста будет производиться постепенно в течение 10 лет – с 2019 по 2028 гг.;

• повышение пенсионного возраста не затронуло лиц, имеющих право на досрочную пенсию в связи с работой на предприятиях с вредными и особыми условиями труда, а также по социальным основаниям, но коснулось ряда категорий, ранее обладавших правом на получение досрочной страховой пенсии по старости (медицинские, педагогические и творческие работники, а также работавшие в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях);

• предоставлено право более раннего начала получения пенсии (на 2 года) при наличии стажа 37 лет у женщин и 42 года – у мужчин;

• сохранены налоговые и ряд социальных льгот, положенных пенсионерам при достижении прежнего пенсионного возраста (55 лет для женщин и 60 лет для мужчин);

• предусмотрен ряд мер, содействующих сохранению занятости лиц предпенсионного возраста, и увеличено пособие по безработице для них;

• предоставлена возможность начала получения выплат по накопительной пенсии при достижении прежнего пенсионного возраста.

Было объявлено, что средний размер пенсии неработающего пенсионера к 2024 г. должен достичь 20 тыс. руб.

Российский вариант повышения пенсионного возраста имеет существенные отличия от практики других стран – прежде всего в части краткосрочности периода между принятием соответствующего закона и началом повышения, а также темпов повышения.

Ещё одно отличие – ускоренная индексация пенсий. Как правило, повышение пенсионного возраста нацелено на предотвращение снижения уровня пенсий в будущем, а не на повышение пенсий сегодняшним пенсионерам, которых повышение пенсионного возраста не затрагивает.

Основные индикаторы страховой солидарной пенсионной системы за период 2008–2020 гг. в целом демонстрировали положительную динамику, хотя и более скромную, чем предусматривалось установленными целевыми параметрами. Отношение среднего размера страховой пенсии по старости к прожиточному минимуму пенсионера выросло с 107,7 % в 2007 г. до 171,7 % к 2020 г. С учётом социальных доплат материальное обеспечение пенсионера гарантировано на уровне не ниже прожиточного минимума пенсионера. Отношение среднего размера страховых пенсий по старости к средней заработной плате в России выросло с 24,3 до 31,1 %.