Програ́ммы переселе́ния из авари́йного и ве́тхого жилья́, комплекс мер, направленных на улучшение жилищных условий граждан путём расселения аварийного и ветхого жилого фонда, опасного или некомфортного для дальнейшего проживания.

Международный опыт решения проблемы износа жилого фонда

В России и в других странах актуальной является проблема износа части жилого фонда, который с течением времени разрушается и может стать некомфортным для дальнейшего проживания в связи с износом несущих конструкций, чрезмерными расходами на ремонт, поддержанием инфраструктуры дома или даже ввиду опасности для жизни в связи с рисками обрушения. В результате для таких домов возникает потребность в сносе или реконструкции.

Международный опыт в данной сфере может быть различным с учётом общих характеристик градостроительной, земельной политики, прав собственности в стране. Однако в статье в основном будет описан российский опыт, поскольку в России сложилась особая ситуация, когда, в отличие от практики других стран, расселение аварийного жилья реализуется именно как масштабная государственная программа на федеральном уровне. В большинстве стран для многоквартирных домов (МКД) изначально во многом был урегулирован вопрос о собственности, поскольку дома строились и обслуживались коммерческими организациями и застройщиками, поэтому строительные проекты и реновация изначально имели локальный характер как коммерческие инвестиционные решения.

В свою очередь, в России после периода плановой экономики и государственной собственности в сфере недвижимости содержание многоквартирных домов оказалось во многом вопросом именно государственной политики.

В других странах тоже реализовывались программы реновации жилого фонда (Как проводили реновацию в крупнейших городах мира. 2017; Матвеев. 2017; Иванов. 2016). Вместе с тем реновация жилья, как правило, носила характер решений и переговоров собственников и застройщиков, в том числе при участии органов власти, однако о наличии масштабной федеральной программы в сфере аварийного жилья говорить было нельзя.

Важную роль в международной практике играют жёсткие гарантии прав собственности: например, в Японии для реализации реновации требовалось согласие с проектом 80 % жителей дома. Во многих других странах (Австрия, Италия, Норвегия, Польша, иные страны) также существует жёсткая защита прав собственников с точки зрения невозможности произвольного государственного изъятия земли или недвижимости; изъятие допускается в исключительных случаях для удовлетворения актуальной и конкретной нужды населения (например, для строительства общедоступной транспортной инфраструктуры), но не для коммерческих объектов или жилой застройки (Иностранное регулирование изъятия земельных участков. 2018; Башкатов. 2020).

В таких странах не было предусмотрено прямых социальных гарантий со стороны государства по переселению граждан в новое жильё, но правительства прорабатывали различные меры по стимулированию строительства относительно доступного жилья для малообеспеченных граждан, в том числе предоставляя различные льготы застройщикам при реализации социальных строительных проектов (Зарубежный опыт применения. 2015).

Также в международной практике реновация часто подразумевала не простой снос, а реконструкцию здания, в том числе увеличение этажности.

Причины возникновения проблемы износа жилого фонда в России

Проблема формирования изношенного жилого фонда объясняется следующими основными причинами:

1.  Поскольку в России высока доля МКД с большим количеством жителей, возникает проблема эффективных коллективных действий: если для дома с несколькими собственниками вопрос о кооперации жителей и совместном ремонте дома может быть решён относительно легко, то для многонаселённого МКД реконструкция на основе общего решения собственников квартир затруднена.

2.  В России в жилом фонде сохраняется значительная доля МКД стандартного индустриального домостроения времён СССР. По некоторым оценкам, около 30-40% жилого фонда было построено до 1970-х гг. (Крючкова. 2019). При этом в СССР в те времена остро стояла необходимость решения жилищного вопроса, в частности расселения коммунальных квартир, в результате скорость строительства становилась приоритетной задачей. Массово строились не монолитные или кирпичные дома, а панельные МКД, которые отличались не только скоростью строительства и высокими рисками износа, но также относительно низкой комфортностью (отсутствие лифта, маленький размер квартиры и т. п.). Предусмотренный изначально срок функционирования панельного дома того времени мог ограничиваться периодом в 50 лет. На практике этот срок мог быть значительно увеличен при своевременном обслуживании, но фактическое состояние такого рода домов обострило дискуссию об оптимальном выборе между сносом и относительно дорогостоящим ремонтом.

3.  Ограниченность программ капитального ремонта домов обострила проблему их износа. Если в СССР объём капитального ремонта мог достигать 55,7 млн м² в год, то в РФ он часто не превышал 5 млн м² (хотя в 2009 превысил 17 млн) (Проблемы ветхого и аварийного жилья в России. 2019). Темпы капитального ремонта значительно снизились в те годы, когда предполагалось, что жители или региональные власти смогут самостоятельно осуществлять ремонт, т. е. к полномочиям федерального правительства управление этой сферой не относилось. Как следствие, с 2013 г. государство на федеральном уровне активно вернулось в сферу капитального ремонта, был принят Федеральный закон от 25 декабря 2012 г. № 271-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации ... », в соответствии с которым были созданы региональные операторы (фонды капитального ремонта), введены соответствующие отчисления (плата за капитальный ремонт с жителей).

4.  Вопрос эффективности, несмотря на принятые меры, оставался открытым, и оптимальным сценарием могло бы быть активное участие жителей дома в ремонте, выбор собственниками работ и контроль над качеством их реализации, сроками ремонта. Но, как показала практика, жители, как правило, не участвовали активно в судьбе своего дома в связи с недостатком социального капитала, бюрократическими сложностями, иными причинами. Так, по официальной статистике (Реформа ЖКХ), в 2019 г. 85,8 % средств капитального ремонта аккумулировалось на счетах региональных операторов, в 2020 г. – 84,6 % (т. е. жители не выбрали иной вариант управления средствами, который был бы основан на их активном участии) и лишь в небольшой части домов использовались более сложные механизмы финансирования ремонта через специальные счета управляющих компаний, счета товариществ собственников жилья и т. д.

Решение проблемы изношенного жилого фонда как вопрос государственной политики РФ

В результате проблема изношенного жилого фонда как вопрос федеральной государственной политики приобрела в России особый характер. Так, в настоящее время расселение происходит в рамках национального проекта «Жильё и городская среда» (паспорт проекта был утверждён по итогам заседания президиума Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам 24 декабря 2018), в частности федерального проекта «Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда», который реализовывался во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».

Вместе с тем проблема улучшения жилищных условий граждан была обозначена и ранее, например в рамках приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жильё – гражданам России», который был объявлен в сентябре 2005 г. (Дружинин. 2019).

Большую роль играла специально созданная структура – Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, который был создан на основе Федерального закона от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». Закон установил правовые и организационные основы предоставления финансовой поддержки субъектам РФ и муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, а также на переселение граждан из аварийного жилого фонда.

В современной российской практике выделяется два типа изношенных домов: аварийное и ветхое жильё.

В п. 34 «Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом» (утверждено Постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. № 47 «Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, ... ») для аварийного жилья указаны следующие признаки: «основанием для признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции является аварийное техническое состояние его несущих строительных конструкций (конструкции) или многоквартирного дома в целом, характеризующееся их разрушением либо повреждениями и деформациями, свидетельствующими об исчерпании несущей способности и опасности обрушения многоквартирного дома, и (или) кренами, которые могут вызвать потерю устойчивости многоквартирного дома».

Таким образом, в случае с аварийным жильём подразумевается явная угроза жизни и здоровью жильцов в связи с состоянием дома. Дом признаётся аварийным после специальной экспертизы, которая осуществляется по инициативе собственника или муниципалитета (если он владеет хотя бы одной квартирой в доме, что является частой практикой). Аварийным жильё признаёт специальная комиссия, создаваемая муниципалитетом.

Согласно ст. 32 Жилищного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ, в случае признания МКД аварийным к собственникам дома предъявляется требование о его сносе или реконструкции в разумный срок. Если жители не могли организовать эти процедуры своими силами (что было крайне распространённой практикой), то в таком доме начинается изъятие квартир для муниципальных нужд и дальнейшего сноса МКД. 

В регионах формируются адресные программы расселения жилья, которые финансируются в том числе за счёт средств Фонда содействия реформированию ЖКХ.

Что касается понятия ветхого жилья, то ныне в законодательстве отсутствует его чёткое нормативное определение, которое имело бы правовые последствия для сноса дома. При этом термин «ветхое жильё» активно используется в рамках экспертных дискуссий и при обсуждении государственной политики. Как правило, речь идёт о домах с высоким износом (65–70 %), которые тем не менее не представляют непосредственной угрозы для жизни проживающих в них людей.

В Приложении 6 к Методическому пособию по содержанию и ремонту жилищного фонда МКД 2-04.2004, утверждённому Госстроем России, предусмотрено определение, согласно которому «ветхое состояние здания – состояние, при котором конструкции здания и здание в целом имеет износ: для каменных домов – свыше 70 %, деревянных домов со стенами из местных материалов, а также мансард – свыше 65 %, основные несущие конструкции сохраняют прочность, достаточную для обеспечения устойчивости здания, однако здание перестает удовлетворять заданным эксплуатационным требованиям».

При оценке степени ветхости МКД могут быть использованы следующие дополнительные критерии: строительство в определённый период индустриального домостроения СССР по типовым проектам; совокупная стоимость услуг и работ по капитальному ремонту конструктивных элементов должна превышать определённую сумму; иные характеристики МКД (данные критерии предполагаются как основа для регионального законодательства в области комплексного развития территории в соответствии с Градостроительным кодексом РФ от 29 декабря 2004 № 190-ФЗ). Ветхое жильё не предусматривает безусловного сноса или реконструкции, но его было предложено расселять в рамках программы реновации в Москве (см. Федеральный закон от 1 июля 2017 № 141-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" и ... »), программ комплексного развития территорий (см. Федеральный закон от 30 декабря 2020 № 494-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий») с учётом мнения жителей МКД.

Более активное расселение аварийного жилого фонда началось в России в 2009 г., на эти цели было выделено финансирование из федерального бюджета. Согласно официальным данным (Реформа ЖКХ), если в 2008 г. было расселено 0,08 млн м², то в 2009 г. – 1,56 млн м²; в дальнейшем скорость расселения колебалась, наибольшие темпы отмечены в 2014 г. (2,96 млн), наименьшие – в 2018 г. (0,63 млн); в 2019 г. было расселено 0,95 млн м², в 2020 г. – 1,84 млн м². 

Доля аварийного и ветхого жилья традиционно существенно варьировалась в зависимости от субъекта федерации – от минимальных значений в Москве, Санкт-Петербурге, регионах Северо-Кавказского федерального округа до максимальных долей в регионах Севера и Дальнего Востока (см., например, данные из распоряжения Правительства от 16 марта 2019 № 446-р об утверждении целевых показателей реализации в период 2019–2021 годов региональных адресных программ по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, признанного таковым по состоянию на 1 января 2017 г.; документ утратил силу). Если рассматривать такой показатель, как численность граждан, подлежащих переселению по отношению к населению региона (2018), умноженную на 1000, то значение доходило до 11,64 в Республике Саха (Якутия), 8,86 в Ненецком автономном округе при среднем значении показателя в 1,24.

Обсуждение вопроса расселения аварийного и ветхого жилья в России

В сфере расселения аварийного и ветхого жилья возникают следующие важные базовые проблемы, которые обсуждаются в том числе в рамках изменения нормативного регулирования и правоприменения:

1.  Проблема объективности признания дома аварийным и ветхим. Экспертизы о состоянии дома становятся предметом успешного судебного оспаривания, также жители добивались отмены включения своих домов в программы расселения в рамках переговоров с органами власти. В данном случае возможно возникновение рисков двух типов. С одной стороны, на депрессивных территориях жителям может быть сложно добиться признания дома аварийным из-за нехватки государственных средств на программу расселения. С другой стороны, на перспективных городских территориях достаточно комфортное жильё может быть искусственно признано аварийным для сноса и коммерческой застройки. Например, в начале 2021 г. большое недовольство местных жителей вызвали планы властей Астрахани признать аварийными почти 40 % МКД города («Еще сто лет простоит». 2021): по мнению жителей, многие дома были в хорошем состоянии с точки зрения дальнейшего проживания. Аналогичное недовольство возникало в городах Татарстана.

2.  Проблема отсутствия комплексных процедур учёта мнения жителей как в рамках информирования, так и с позиции учёта степени согласия жителей. В результате часто жители могут не знать, что их дом признан аварийным, и не могут повлиять на принятое решение в рамках досудебных процедур. Важную позитивную роль сыграло итоговое нормативное регулирование программы реновации в Москве (см. Федеральный закон от 1 июля 2017 № 141-ФЗ, о котором говорилось ранее), которое было принято в результате длительных дискуссий, существенно изменивших изначальный законопроект в рамках второго чтения в Государственной думе. Планы реновации подразумевали расселение более 1,6 млн человек, а сама реновация стала одним из крупнейших градостроительных проектов. Согласно Федеральному закону от 1 июля 2017 г. № 141-ФЗ, в рамках реновации ветхого жилья в Москве решение о сносе дома не могло быть принято при возражении более 33 % жителей-собственников (и приравненных к ним в рамках закона нанимателей). Аналогичный принцип ныне применяется и в рамках комплексного развития территорий для ветхих МКД (в соответствии с упомянутым выше Федеральным законом от 30 декабря 2020 № 494-ФЗ). По итогам общественного обсуждения и учёта мнения граждан из программы реновации в Москве на ранних этапах были исключены около 3,5 тыс. домов из 8 тыс. (Зотов. 2017). Кроме того, указанный закон о реновации в Москве закрепил важные социальные гарантии для переселенцев (возможность получить равнозначное жильё с точки зрения площади, переселение в свой или соседний район, помощь при переселении).

3.  Проблема компенсаций для жителей аварийных МКД. Жилищный кодекс РФ и судебные решения формально предусматривали для жителей компенсации как в денежной, так и в натуральной форме (предоставление новой квартиры). Однако на практике нередко имели место случаи отказа в компенсации в натуральной форме. С точки зрения такой компенсации возникали противоречия и по поводу территории расселения: предлагалось расселение в пределах населённого пункта, что могло включать и переезд в удалённый район. Возникали также примеры переселения в новое жильё низкого уровня комфортности. Компенсация в денежной форме при этом могла быть слишком низкой и не позволяющей приобрести гражданам новое жильё с учётом качества экспертизы, плохого состояния оцениваемого аварийного дома и его рыночной цены. Возникали сложности с расчётом дополнительных компенсаций (например, помимо стоимости квартиры жителям полагается компенсация за оценённую дворовую территорию МКД). Таким образом, возникали риски с точки зрения того, насколько снос и расселение аварийного жилья действительно улучшают жилищные условия граждан.

4.  Необходимость защиты гарантий прав собственников иной недвижимости, расположенной рядом с аварийными МКД. Такая защита, в частности, обеспечивалась программами развития застроенных территорий (РЗТ), в соответствии с которыми снос был возможен только непосредственно для аварийных и ветхих МКД без возможности сноса иной жилой и коммерческой недвижимости, находящейся поблизости. В рамках комплексного развития территорий (после 2021) подобная юридическая защита интересов иных собственников не предусмотрена, несмотря на то, что российское (например, ст. 49 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 № 136-ФЗ) и международное законодательство в сфере изъятия земли и недвижимости в базовом порядке предполагают, что снос недвижимости может быть оправдан только в исключительных случаях и для общественно значимых (а не коммерческих) целей, чтобы защитить права добросовестных собственников. Таким образом, возможны риски ущемления прав собственников иных объектов недвижимости, которые находятся рядом с аварийными МКД и могут предлагаться под снос в рамках комплексного развития. Жёсткие гарантии прав собственности являются базовым фактором социально-экономического развития, поэтому их обеспечение является важной задачей жилищной и градостроительной политики.

5.  Несмотря на законодательные возможности, предусмотренные ст. 32 Жилищного кодекса РФ, при переселении граждан практически не использовалась возможность реконструкции аварийного МКД, хотя такая практика распространена в ряде стран Европы. В России реконструкция аварийного жилья (как альтернатива сносу) применялась в исключительных случаях, например для домов, являющихся объектами культурного наследия.