«Мя́гкая федера́ция», форма территориально-политического устройства государства, при которой субъекты, интегрированные в её состав, обладают, при соблюдении строго определённых требований, правом сецессии (выхода) с последующей трансформацией в одно или несколько суверенных государств унитарного и регионального типа или могут стать частью существующей либо вновь образуемой конфедерации.

Мягкая федерация в истории СССР (РСФСР)

Яркими примерами мягкой федерации могут служить РСФСР (с 1918 по 1925), распавшийся Советский Союз и ряд зарубежных государств. В соответствии с Конституцией РСФСР 1918 г. (п. «д» ст. 49) «ведению Всероссийского Съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов подлежат все вопросы общегосударственного значения», включая «принятие в состав Российской Социалистической Федеративной Советской Республики новых сочленов Советской Республики и признание выхода из Российской Федерации отдельных частей её».

Создание СССР представляет собой уникальный пример учреждения мягкой федерации. Согласно Договору об образовании СССР от 30 декабря 1922 г. за каждой союзной республикой сохранялось «право свободного выхода из Союза» (ст. 4). При принятии Конституции СССР 1924 г. этот пункт был оставлен без изменений.

Кроме того, из четырёх государств – учредителей СССР два (РСФСР и ЗСФСР) также представляли собой мягкие федерации, члены которых имели право на сецессию. Для РСФСР такое положение сохранялось до 1925 г., когда была принята новая Конституция, в которой отсутствовало право на выход из состава РСФСР и на принятие новых субъектов в состав РСФСР. Тем самым РСФСР утратила статус мягкой федерации.

Право на сецессию оставалось в Конституции СССР 1936 г. (ст. 17) и Конституции СССР 1977 г. (ст. 72). Более того, право выхода союзных республик из СССР было прописано в республиканских конституциях (ст. 15 Конституции РСФСР 1937 и ст. 69 Конституции РСФСР 1978). Таким образом, формально СССР сохранял все признаки мягкой федерации на протяжении всего своего существования. Вместе с тем процедура выхода союзной республики из состава СССР не была разработана в законодательстве. В этих условиях право на сецессию оставалось нереализуемым, а статус мягкой федерации – фиктивным.

Процедура выхода союзной республики из состава СССР была разработана лишь в 1990 г. Согласно Закону СССР от 3 апреля 1990 г. «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР», выход республики из состава Федерации должен был быть принят (ст. 2) путём референдума – свободного волеизъявления народов республики.

Решение о проведении референдума принималось либо Верховным Советом союзной республики по собственной инициативе, либо по требованию, подписанному 1/10 частью дееспособных граждан СССР, постоянно проживавших на территории союзной республики и имевших право голоса. Референдум мог быть проведён не ранее 6 месяцев с момента постановки союзной республикой вопроса о её выходе.

Исходя из того факта, что государство имело достаточно уникальный сложносоставной характер, во многом обусловленный тем фундаментальным специфическим обстоятельством, что основу одной федерации (СССР) составляла другая федерация (РСФСР), географически и политически интегрировавшая в границах своей территории целый ряд автономных образований – 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов, – народное голосование по вопросу выхода из состава СССР должно было проводиться отдельно по каждой из автономий без исключения (ст. 3). В случае положительного решения, принятого на референдуме [если за выход проголосовали не менее 2/3 граждан (ст. 6), постоянно проживавших на территории союзной республики к моменту постановки вопроса о её выходе из состава СССР и имевших право голоса], устанавливается переходный период, не превышающий 5 лет, в течение которого должны были решиться (ст. 9) все спорные вопросы, возникшие в связи с сецессией – прежде всего в отношении определения правового статуса, юрисдикции, субъекта собственности, расположенных на территории союзной республики промышленных и сельскохозяйственных предприятий, портов, атомных, тепло- и гидростанций, газовых и нефтяных трубопроводов, инфраструктуры и энергетических систем. Аналогичным образом и с соблюдением перечня необходимых требований и процедур осуществлялся процесс выхода из состава СССР и других республик, имевших в своём составе автономные образования. Однако в силу целого ряда объективных и субъективных причин только одна союзная республика (Армянская ССР) из 15, входивших в состав СССР, незадолго до распада государства начала установленную законом процедуру выхода, инициировав проведение регионального референдума на своей территории. Именно тем обстоятельством, что при выходе из состава Советского Союза некоторые бывшие советские республики не учли мнения граждан, проживавших в автономных образованиях на их территории, объясняются конфликты (в том числе вооружённые), периодически возникающие между т. н. государствообразующим народом и этносами, стремящимися к национальному самоопределению и созданию суверенного государства. Это обстоятельство повлекло за собой и отдельные системные ошибки, в основе которых лежало несоблюдение федерального законодательства и стремление правящих элит выйти из-под контроля союзного центра. Кроме того, сыграли свою роль и ошибки, допущенные во время процесса формирования СССР и политико-территориальных образований в его составе, в масштабах которого одни нации получили государства республиканско-парламентского типа, большинство же других довольствовались автономиями (в лучшем случае).

Можно по-разному воспринимать то обстоятельство, каким образом – конституционным или неконституционным – тремя союзными республиками (Украиной, Белоруссией и Россией) в рамках Беловежских соглашений 1991 г. была осуществлена легитимация процесса ликвидации Советского Союза. Однако факт остаётся фактом – после выхода из его состава государств, исторически и юридически стоявших у истоков образования во многом уникального явления и представлявших его ядро, судьба федерации была предрешена. Парадокс состоит в том, что, избежав полномасштабной гражданской войны, многие бывшие советские республики, не решившие ни территориального, ни национального вопросов, находятся в состоянии перманентных конфликтов, в той или иной степени продолжая процесс дезинтеграции.

В настоящее время субъекты, входящие в состав РФ, правом сецессии не обладают.

Мягкая федерация в мировой истории

Одним из наиболее действенных механизмов, успешно сдерживающих сепаратистские тенденции, с которыми столкнулись не только бывший Советский Союз, но и ряд зарубежных стран, является т. н. федеральная интервенция, включающая в себя комплекс мер политического, экономического, военного и иного характера, призванных не допустить развала единого государства. При помощи данного механизма в подавляющем большинстве случаев удавалось (несмотря на издержки, включая вооружённое противостояние) предотвращать попытки выхода из федерации. Например, в 1845 г. несколько швейцарских кантонов, образовав своего рода союз, получивший название «Зондербунд», приняли решение выйти из состава конфедерации, что в качестве ответной меры вынудило центральное правительство инициировать военную кампанию, направленную на предотвращение каких-либо действий подобного характера. Однако ещё более бескомпромиссным образом аналогичная проблема была решена в США, где 13 рабовладельческих штатов, сформировав Конфедерацию южных штатов, осуществили акт сецессии, итогом которого стала гражданская война, продлившаяся 4 года и принёсшая с обеих сторон огромное количество жертв (что сейчас считается не во всём оправданным и подвергается ревизии со стороны определённой части населения). Итогом «мягкости» федерации стал тот факт, что теперь ни один североамериканский штат ни при каких условиях не обладает правом легитимного выхода из состава союза, даже гипотетически. Не менее жёстко центральное правительство поступало и в 20 в., в частности в Мексике (только с 1917 по 1957 федеральные власти вмешивались в дела штатов десятки раз), Нигерии, республиках Югославии и Бенгалии (до 1971 часть Пакистана). Но если в первых двух случаях федерацию в её прежнем составе, несмотря ни на что, удалось сохранить, то в отношении остальных сецессия и вооружённое противостояние привели к созданию на платформе бывших социалистических республик таких суверенных государств, как Словения и Хорватия, а Бенгалия, при активном участии войск Индии, вышла из состава Исламской Республики Пакистан и преобразовалась в Бангладеш. На этом фоне некоторым исключением из правил считается процесс, в результате которого Сингапур в середине 1960-х гг. сумел без каких-либо эксцессов и конфликтов военного характера выйти из состава Федерации Малайзия, хотя в конституции страны механизм сецессии не был предусмотрен.

Вместе с тем в практике формирования федеративных государств имеются случаи, при которых (в рамках соответствующих правил и процедур) гипотетически возможен выход одного или нескольких регионов из состава единого государства. Например, известно, что провинции Канады не обладают правом сецессии (хотя следует иметь в виду, что в 1980 и в 1995 жители франкоязычной провинции Квебек проводили по этому вопросу референдумы), о чём говорится в решении Верховного суда страны (от 20 августа 1998), где, в частности, констатировалось, что правом на отделение в одностороннем порядке посредством проведения референдума обладает лишь провинция с особым национальным составом населения и при условии (т. к. в этом случае односторонний выход невозможен), что будет получено согласие со стороны всех остальных субъектов федерации и учтены интересы государства. Иными словами, даже в ситуации, при которой Квебек на очередном региональном референдуме получит необходимое количество голосов, поданных за выход из состава единого государства, потребуется ещё ряд процедур, связанных с согласованием предстоящей сецессии и возможных экономических, социальных и политических последствий, неизбежных, как правило, в таких случаях. Чтобы избежать чего-то подобного, власть идёт на максимальное расширение автономии и децентрализации провинций, предоставляя им широкие права в различных сферах общественных отношений, начиная с языка и заканчивая публичными институтами.

Во многом идентичным образом решается вопрос сецессии в одном из старейших сложносоставных государств – Швейцарской Конфедерации. Так, согласно Федеральной конституции, принятой Федеральным собранием (18 декабря 1998), одобренной на национальном референдуме (18 апреля 1999) и вступившей в силу 1 января 2000 г., Конфедерация берёт под свою защиту (ст. 53) существование и статус кантонов в их имеющихся границах. Любое изменение числа кантонов и их политико-правового статуса выносится в обязательном порядке на обсуждение заинтересованного избирательного корпуса и заинтересованных кантонов, также как на голосование народа, после чего они становятся предметом рассмотрения Федеральным собранием, принимающим по данному вопросу специальное федеральное постановление. Как и в случае с канадскими провинциями, право, предоставляющее кантону гипотетическую возможность выйти из состава Швейцарской Конфедерации, носит, по существу, декларативный характер. Такое право обусловлено набором жёстких императивных требований, фактическое выполнение которых ограничено по ряду объективных причин. Таким образом, юридически, хотя и с оговорками, сецессия допускается, однако её практическая реализация остаётся под очень большим вопросом.

Примером выхода государства из состава конфедерации может служить процесс сецессии Великобритании из Европейского союза в 2020 г. («Брекзит»).