Гру́ппа разрабо́тки фина́нсовых мер борьбы́ с отмыва́нием де́нег (ФАТФ; англ. Financial Action Task Force, FATF), международная межправительственная организация, разрабатывающая стандарты противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, финансированию терроризма (ПОД/ФТ) и финансированию распространения оружия массового уничтожения (ФРОМУ), а также проводящая оценку соответствия отдельных стран и территорий указанным стандартам.

История

В 1980-х гг. мировое сообщество столкнулось с серьёзной угрозой со стороны наркокартелей. Преступные организации, занимавшиеся распространением дешёвых в производстве и вызывающих сильную зависимость наркотиков, стали получать огромные доходы (по данным ООН, в 1987 мировой оборот наркотических веществ составил более 300 млрд долл.), которые в последующем вводились в легальную экономику (Financial Action Task Force – 30 years).

Следует отметить, что практика легализации преступных доходов была известна и ранее. Наиболее яркий пример связан с деятельностью американской мафии, получавшей незаконные доходы от продажи алкогольной продукции в период сухого закона, рэкета, организации и проведения незаконных азартных игр, вымогательства и иных преступлений, и в дальнейшем придававшей деньгам легальный вид посредством использования предприятий розничной торговли, казино, ипподромов и других организаций. Между тем развитие финансового рынка привело к упрощению и ускорению трансграничных переводов, в результате чего государства потеряли возможность самостоятельно осуществлять эффективную борьбу с отмыванием преступных доходов – проблема легализации приобрела международный характер. Параллельно с этим всё чаще для отмывания денег стали использоваться финансовые учреждения, в частности кредитные организации, пользовавшиеся неприкосновенностью банковской тайны в целях сокрытия информации о своих клиентах и бенефициарах, проводимых операциях. Как отмечается Федеральной службой по финансовому мониторингу, «с учётом сложности работы по выявлению грязных денег в международной финансовой системе возникло понимание неотложности разработки коллективных мер противодействия финансовым преступлениям» (Группа разработки финансовых мер по борьбе с отмыванием денег).

В этих условиях в ходе Парижского саммита стран G-7 («Большая семёрка»), проходившего 14–16 июля 1989 г., было принято решение образовать Группу разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ), основная цель которой заключалась в анализе практики легализации преступных доходов, выявлении основных тенденций, связанных с такой деятельностью, изучении мер, направленных на борьбу с данным явлением, принятых на национальном и международном уровнях, и выработке предложений по противодействию легализации доходов, полученных преступным путём (Financial Action Task Force – 30 years).

Члены ФАТФ

Изначально ФАТФ насчитывала 16 членов: государства «Большой семёрки», Европейская комиссия, а также 8 иных государств, поддержавших образование рассматриваемой группы. В 2024 г. членами ФАТФ являются 39 государств и 2 региональные организации, представляющие важнейшие глобальные финансовые центры [Австралия, Австрия, Аргентина, Бельгия, Бразилия, Великобритания, Германия, Гонконг (Китай), Греция, Дания, Израиль, Индия, Индонезия, Ирландия, Исландия, Испания, Италия, Канада, Китай, Люксембург, Малайзия, Мексика, Нидерланды, Новая Зеландия, Норвегия, Португалия, Республика Корея, Российская Федерация, Саудовская Аравия, Сингапур, США, Турция, Финляндия, Франция, Швеция, Швейцария, ЮАР, Япония, Европейская комиссия, Совет сотрудничества арабских государств Персидского залива].

Ассоциированными членами ФАТФ являются 9 региональных групп разработки финансовых мер по борьбе с отмыванием денег [Азиатско-Тихоокеанская группа по борьбе с отмыванием денег (Asia/Pacific Group on Money Laundering, APG), Карибская группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (Caribbean Financial Action Task Force, CFATF), Комитет экспертов Совета Европы по оценке мер борьбы с отмыванием денег (Committee of Experts on the Evaluation of Anti-Money Laundering Measures and the Financing of Terrorism, MONEYVAL), Евразийская группа по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (Eurasian Group on Combating Money Laundering and Financing of Terrorism, EAG), Группа борьбы с отмыванием денег Восточной и Южной Африки (Eastern and Southern Africa Anti-Money Laundering Group, ESAAMLG), Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег в Латинской Америке (Financial Action Task Force of Latin America, GAFILAT), Межправительственная группа по борьбе с отмыванием денег в Западной Африке (Inter-Governmental Action Group against Money Laundering in West Africa, GIABA), Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег Ближнего Востока и Северной Африки (Middle East and North Africa Financial Action Task Force, MENAFATF), Группа по борьбе с отмыванием денег в Центральной Африке (Anti-Money Laundering Unit in Central Africa, GABAC)] (Countries // The Financial Action Task Force). Региональные группы по типу ФАТФ (ФСРБ) (FATF-Style Regional Bodies) включают в свой состав более 200 государств-членов, что в свою очередь позволяет охватить стандартами ФАТФ наиболее важные юрисдикции. Региональные группы по типу ФАТФ образуют т. н. глобальную сеть (Global Network).

На первоначальном этапе ФАТФ рассматривалась в качестве временного органа, который будет упразднён после достижения поставленных перед ним целей. Между тем с течением времени значимость ФАТФ росла, сфера деятельности расширялась, а разработанные ею стандарты, доклады и иные документы стали играть ключевую роль в противодействии незаконным практикам и поддержании законности в процессе функционирования как мировой финансовой системы, так и финансовых систем отдельных стран и территорий. Немаловажно, что угрозы в сфере ПОД/ФТ и ФРОМУ начали рассматриваться как перманентные – меры, направленные на противодействие таким угрозам, рождают в качестве ответной реакции новые способы обхода существующих правил. В связи с этим требуется постоянное совершенствование правовых, организационных и технических мер ПОД/ФТ и ФРОМУ, которые должны соответствовать современным вызовам.

Вышесказанное обусловило тот факт, что по истечении 30 лет с момента образования, в 2019 г., ФАТФ получила бессрочный мандат и была признана постоянно действующей международной организацией. В настоящее время ФАТФ является наиболее авторитетной и влиятельной организацией в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, финансированию терроризма и распространения оружия массового уничтожения.

Документы ФАТФ

Главным документом, определяющим глобальную модель ПОД/ФТ и ФРОМУ, являются Рекомендации ФАТФ. Впервые разработанный в 1990 г. (в последующем неоднократно пересмотрен), документ содержал 40 рекомендаций – правовых, организационных и оперативных мер, направленных на содействие государствам-членам в их деятельности по выявлению операций, связанных с отмыванием преступных денег, наказанию виновных в их совершении лиц и превенции незаконных практик такого рода.

В 2001 г., вслед за произошедшими в США 11 сентября того же года террористическими актами, ФАТФ оперативно разработала меры противодействия финансированию терроризма. В 2012 г. мандат ФАТФ также был распространён на сферу противодействия распространению оружия массового уничтожения (как ответ на угрозы, которые, по мнению организации, исходили от Ирана и КНДР). Рекомендации ФАТФ от 2012 г. до сих пор являются основополагающими международными стандартами по противодействию отмыванию денег, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения. При этом ФАТФ продолжает совершенствование своих стандартов – в 2018 г. в Рекомендации ФАТФ внесены изменения, направленные на минимизацию рисков, возникающих в связи с осуществлением операций с виртуальными активами.

К основным документам ФАТФ можно отнести:

1) руководящие документы ФАТФ:

• Рекомендации ФАТФ (2012);

• Методология оценки технического соответствия рекомендациям ФАТФ и эффективности систем ПОД/ФТ (2013) (Methodology for assessing compliance with the FATF Recommendations and the effectiveness of AML/CFT systems);

• Процедуры проведения четвёртого раунда взаимных оценок ФАТФ в сфере ПОД/ФТ (2012) (Procedures for the FATF Fourth Round of AML/CFT Mutual Evaluations);

• иные руководящие документы ФАТФ;

2) руководства ФАТФ:

• Руководство по применению рискориентированного подхода в надзорной деятельности (2021) (Guidance on Risk-Based Supervision);

• Руководство по применению рискориентированного подхода для юристов (2019) (Guidance for a Risk-Based Approach Guidance for Legal Professionals);

• Руководство по применению рискориентированного подхода для рынка ценных бумаг (2018) (Guidance for a Risk-based Approach: Securities Sector);

• Руководство по применению рискориентированного подхода для сектора страхования жизни (2018) (Guidance for a Risk-based Approach: Life Insurance Sector);

• Руководство по корреспондентским банковским отношениям (2016) (Guidance on Correspondent Banking Services);

• Руководство по рискориентированному подходу в отношении услуг в сфере перевода денежных средств и ценностей 2016 г.;

• иные руководства ФАТФ;

3) типологические отчёты (исследование типологий является одной из главных задач ФАТФ и её региональных структур. На начало 2024 г. на сайте ФАТФ в открытом доступе на английском языке размещено более 60 различных типологических публикаций):

• Риски отмывания денег и финансирования терроризма (2017) (Money laundering and Terrorist Financing Risks);

• Отмывание денег в результате экологических преступлений (2021) (Money Laundering from Environmental Crime);

• Отмывание денег в рамках торговых операций: тенденции и изменения (2021) (Trade-Based Money Laundering Risk Indicators);

• О категориях сигналов опасности при использовании виртуальных активов криптовалюты для отмывания преступных доходов и финансирования (2020) (Virtual Assets Red Flag Indicators of Money Laundering and Terrorist Financing);

• Риски отмывания денег и финансирования терроризма, связанные с COVID-19, и ответные меры политики (2020) (COVID-19-related Money Laundering and Terrorist Financing Risks and Policy Responses);

• иные типологические отчёты.

ФАТФ также публикует различного рода заявления, статистику, отчёты о взаимной оценке, обзоры лучшей практики, доклады для общественных консультаций и иные документы.

Структура ФАТФ

Руководство деятельностью Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег осуществляет её президент, который выбирается сроком на 1 год. Одно и то же лицо не может повторно занимать соответствующий пост. Президент представляет интересы ФАТФ на международной арене, созывает пленарные заседания и председательствует на них. На период своих полномочий президент определяет основные направления деятельности ФАТФ.

Наиболее важные решения принимаются в ходе пленарного заседания: обсуждаются вопросы, связанные с имплементацией стандартов ФАТФ, утверждаются новые направления политики данной организации и связанные с ними документы (руководства, обзоры лучшей практики), определяются основные угрозы целостности финансовой системы, внедряются новые стратегические инициативы, направленные на поддержание стабильности и устойчивости мировой экономики (Financial Action Task Force – 30 years). Пленарные заседания проходят в феврале, июне и октябре каждого календарного года.

Утверждаемые на пленарном заседании решения разрабатываются рабочими группами. В составе ФАТФ образовано 5 рабочих групп:

1. Группа по оценке и соответствию осуществляет мониторинг и оценку усилий государств – членов ФАТФ в сфере ПОД/ФТ и ФРОМУ, делает заключение о соответствии стандартам ФАТФ посредством составления экспертных обзоров и проведения последующих встреч.

2. Группа по выработке политики разрабатывает и совершенствует стандарты ФАТФ.

3. Группа по рискам, тенденциям и методам занимается выявлением и анализом основных угроз в сфере ПОД/ФТ и ФРОМУ, а также иных угроз стабильности и устойчивости мировой финансовой системы.

4. Группа по обзору международного сотрудничества работает со странами, входящими в «серый» и «чёрный» списки ФАТФ [включаются соответственно высокорисковые и не сотрудничающие (не сотрудничающие в достаточной мере) c ФАТФ страны и территории].

5. Группа по глобальной сети помогает региональным группам в разработке финансовых мер борьбы с отмыванием денег, финансированием терроризма и финансированием распространения оружия массового уничтожения, а также иным организациям в понимании и имплементации регулярно обновляемых стандартов ФАТФ.

Административно-техническое обеспечение деятельности ФАТФ осуществляет её секретариат, расположенный в Париже. Секретариат ФАТФ включает в свой состав экспертов, аналитиков и обеспечивающий персонал из государств – членов данной организации.

Участие Российской Федерации в ФАТФ

Российская Федерация стала членом ФАТФ в 2003 г. При этом за 3 года до этого, в июне 2000 г., РФ была включена в «чёрный список» ФАТФ. В целях исправления ситуации был принят целый ряд мер правового и организационного характера, в частности Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, и финансированию терроризма» (Закон о противодействии легализации), действие которого вскоре было распространено на сферу противодействия финансированию терроризма, что также было отражено в его названии. Указом Президента РФ от 1 ноября 2001 г. № 1263 «Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём» был создан Комитет РФ по финансовому мониторингу, в последующем преобразованный в Федеральную службу по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг).

Согласно п. 1 Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утверждённого указом Президента РФ от 13 июня 2012 г. № 808 «Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу», Росфинмониторинг, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляет функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения, по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в этой сфере, по координации соответствующей деятельности федеральных органов исполнительной власти, других государственных органов и организаций, а также функции национального центра по оценке угроз национальной безопасности, возникающих в результате совершения операций (сделок) с денежными средствами или иным имуществом, и по выработке мер противодействия этим угрозам.

По результатам проведённой в сентябре 2002 г. взаимной оценки российской системы ПОД/ФТ было признано соответствие России стандартам ФАТФ, в связи с чем в октябре того же года она была исключена из «чёрного списка», а по итогам проведённого в апреле 2003 г. 2-го раунда взаимной оценки стала полноправным членом ФАТФ.

В настоящее время основополагающим нормативным актом отечественного законодательства в рассматриваемой сфере является Закон о противодействии легализации, закрепляющий права и обязанности государственных органов, финансовых учреждений и иных организаций и физических лиц в сфере ПОД/ФТ и ФРОМУ, меры финансового мониторинга, правила обмена информацией и т. д. В свою очередь, уголовное законодательство и законодательство об административных правонарушениях устанавливают ответственность за нарушение требований, связанных с ПОД/ФТ и ФРОМУ. Бланкетные нормы, отсылающие к законодательству о ПОД/ФТ и ФРОМУ, можно встретить в Федеральном законе от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», Федеральном законе от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе», а также в ряде иных федеральных законов. Закон о противодействии легализации наделяет Правительство РФ, Росфинмониторинг и Центральный банк РФ широкими полномочиями по подзаконному нормотворчеству в рассматриваемой сфере.

Россия регулярно и успешно отчитывалась о состоянии национальной системы ПОД/ФТ и ФРОМУ. В октябре 2019 г. на пленарном заседании ФАТФ был утверждён последний на сегодняшний день отчёт о взаимной оценке в отношении РФ [FATF (2019), Anti-money laundering and counter-terrorist financing measures. Russian Federation : Mutual Evaluation Report, 2019].

В феврале 2023 г. ФАТФ приняла решение о приостановлении участия России в данной организации. При этом было подчёркнуто, что Российская Федерация «остаётся участником глобальной сети на правах активного члена Евразийской группы по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма» (FATF приостановила участие России в организации, но ожидает продолжения членских выплат // Коммерсантъ).