Европе́йская ха́ртия ме́стного самоуправле́ния (англ. European Charter of Local Self-Government, франц. Charte européenne de l’autonomie locale), региональный многосторонний международный договор (CETS No. 122 – официальный номер договора в системе опубликования договоров Совета Европы, далее – хартия), текст которого был разработан в рамках деятельности Постоянной конференции местных и региональных властей Европы.

Хартия принята в г. Страсбур (Франция) и открыта для подписания и ратификации государствами – членами Совета Европы 15 октября 1985 г. В соответствии с положениями ст. 15 хартии она вступила в силу 1 сентября 1988 г. после получения первых 4 ратификаций со стороны подписавших её государств – минимального количества ратификаций для признания хартии, вступившей в силу. Хартия действует бессрочно до тех пор, пока количество участвующих в ней государств не станет менее четырёх.

По состоянию на ноябрь 2023 г. все государства – члены Совета Европы являются участниками данного международного договора (подписали и ратифицировали хартию). Аутентичность текста хартии установлена на французском и английском языках. Депозитарий: Генеральный секретарь Совета Европы.

Общая характеристика Европейской хартии местного самоуправления

Участвующие в хартии государства обязуются соблюдать ряд основополагающих правил, гарантирующих политическую, административную и финансовую независимость органов местного самоуправления (англ. local authorities, буквально – местные власти; франц. collectivités locales, буквально – местные общины). Также в хартии установлено, что местное самоуправление (англ. local self-governement, франц. autonomie locale, буквально – местная автономия) как принцип должно признаваться в национальном законодательстве и, по возможности, в конституции государства (ст. 2).

Для разработчиков хартии и участвующих в ней государств с точки зрения идеологического обоснования норм хартии принцип местного самоуправления является одним из проявлений, фундаментальных основ и принципов демократического режима и демократии как таковых, которые, в свою очередь, являются одними из идеалов и принципов государств – членов Совета Европы.

Этот принцип, в свою очередь, вытекает из демократического принципа, составляющего часть универсально признаваемых прав человека – права граждан на участие в управлении государственными делами, которое наиболее непосредственным образом реализуется именно на местном уровне. В этой части положения хартии основываются и во многом воплощают т. н. принцип субсидиарности, однако в тексте хартии он прямо не называется.

Принцип субсидиарности в сфере публичного управления и функционирования социальных систем в первом приближении может быть кратко охарактеризован следующим образом: ответственность, прежде всего в позитивном смысле, за общественно важное решение должна возлагаться на компетентный орган, наиболее близко стоящий к тем, кто будет непосредственно затронут таким решением. Только и если соответствующая ситуация и её последствия выходят за рамки возможностей и компетенции такого органа, то её разрешение должно быть поручено вышестоящему органу и т. д. Таким образом, целью использования принципа субсидиарности является недопущение ситуаций, когда принятие решения не задействует тех, кто будет его реализовывать, а сам принцип обеспечивает соответствие сложности решаемых задач уровню компетенции и возможностям у соответствующих органов.

Применение принципа субсидиарности в западной общественно-политической и философской мысли к вопросам организации управления в обществе и публичной власти связывается, в том числе с каноническим правом Римско-католической церкви и её современной социальной доктриной, однако важное значение этого принципа, в том числе в области федерализма, разделяется представителями и других направлений (Выдрин. 2017. С. 72–74; Пименова. 2017. С. 5–9).

Исходя из этого принципа, местные власти должны управлять и контролировать бо́льшую часть публичных дел в интересах местного населения и под свою ответственность. Положениями хартии предусматривается, что управление публичными (общественно значимыми) делами должно осуществляться на наиболее близком к населению уровне, а передача управления этими делами на более высокий уровень может рассматриваться, если управление на местном уровне или невозможно, или менее эффективно (в частности, преамбула, а также п. 3 ст. 4 хартии). Положения, закреплённые в хартии, должны применяться ко всем видам органов местного самоуправления (ст. 13).

Таким образом закрепляется ещё одна цель реализации положений хартии, состоящая в децентрализации власти участвующих в ней государств, при этом и демократия, и децентрализация названы принципами, на которых основана Европа.

Структура и содержание Европейской хартии местного самоуправления

Европейская хартия местного самоуправления состоит из преамбулы, статьи 1, частей I, II и III.

Преамбула излагает вышеуказанное идеологическое обоснование и постулирует необходимость существования демократически созданных органов местного самоуправления, обладающих самостоятельностью в отношении полномочий, порядка их осуществления и средств, обеспечивающих выполнение ими своих функций.

Статья 1 предусматривает общее обязательство государств соблюдать положения хартии в порядке, изложенном в ней.

Часть I (статьи 2–11) содержит 30 пунктов, распределённых по 10 статьям с собственным кратким подзаголовком, предусматривающих конкретные положения о порядке организации самоуправления и составляющих основное содержание хартии. Такие положения могут быть приняты государствами в качестве обязательств.

Положения ст. 2 предусматривают обязанность закрепления принципа местного самоуправления в национальном законодательстве, конституции.

Статья 3 вводит понятие местного самоуправления как права и реальной способности органов местного самоуправления осуществлять управление значительной частью публичных дел в интересах местного населения, а также даётся определение органов местного самоуправления, состоящих из представительных органов (совет, собрание) и подотчётных им исполнительных органов при сохранении возможности существования инструментов прямой демократии (собрания граждан, референдум), если это допускается законом.

Статья 4 содержит положения о сфере реализации полномочий органов местного самоуправления, которая должна быть установлена в национальном законодательстве (принцип законодательного закрепления полномочий), исходя из принципа субсидиарности, и в пределах которой такие органы должны быть свободны в осуществлении своих «полных и исключительных полномочий», а любые делегированные полномочия (т. е. те, которые передаются местным органам с верхних уровней власти) могут адаптироваться местными органами к местным условиям. При планировании и принятии решений по вопросам, прямо затрагивающим такие органы местного самоуправления, вышестоящие органы должны, «насколько это возможно», консультироваться с ними.

Статья 5 устанавливает правила изменения границ соответствующих самоуправляющихся образований только с учётом мнения проживающего в них населения.

Статьи 6 и 7 посвящены внутренней автономии местных органов в части определения собственной организационной структуры, статуса персонала органов местного самоуправления и выборных лиц местного самоуправления.

Статья 8 содержит гарантии невмешательства других уровней государственной власти в дела местного самоуправления под видом административного контроля, который должен осуществляться в порядке и случаях, предусмотренных национальным законодательством, преследовать цели соблюдения законности и конституционных принципов соответствующего государства, а также ограничиваться с учётом требования о соблюдении соразмерности между степенью вмешательства и значимостью защищаемых с помощью контроля интересов.

Статья 9 посвящена финансовым ресурсам органов местного самоуправления, которыми те должны иметь возможность свободно распоряжаться, при этом финансы должны быть в рамках национальной экономики соразмерны полномочиям, предоставленным этим органам. Часть финансовых ресурсов должна формироваться за счёт местных налогов и сборов, ставки по которым должны определяться самими органами местного самоуправления. Механизмы, направленные на поддержку финансово слабых местных органов власти, включая их субсидирование, должны согласовываться с органами местного самоуправления и не должны наносить ущерба «основополагающему принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их свободной компетенции». Органам местного самоуправления должен быть предоставлен доступ к национальному рынку капиталов для финансирования их инвестиционных расходов.

Статья 10 предусматривает право органов местного самоуправления на ассоциацию (объединение) в рамках национального законодательства с другими органами местного самоуправления для решения задач, представляющих для них общий интерес, а также для защиты и достижения общих интересов на общенациональном и международном уровнях. Также должно допускаться международное сотрудничество органов местного самоуправления разных государств на условиях, устанавливаемых национальным законом.

Статья 11 предусматривает право органов местного самоуправления на судебную защиту.

Часть II (Прочие положения, статьи 12–14) касается порядка принятия и исполнения государствами обязательств по хартии.

В статье 12 устанавливается, что при выражении согласия на обязательность выполнения положений хартии (ратификация, принятие) государство уведомляет о не менее чем 20 пунктах из числа пунктов части I хартии, которыми оно считает себя связанным, при этом не менее 10 из них должны быть из перечня перечисленных наиболее принципиальных (14 пунктов).

Многие государства – участники хартии признают для себя обязательными все её положения [не сделали изъятий при ратификации или присоединении или сделали, но с исключением применения лишь отдельных пунктов (статус договора)].

Статья 13, как указано выше, устанавливает, что положения хартии распространяются на все виды органов местного самоуправления, существующие на территории государства, допуская при этом возможность государствам делать исключения для отдельных категорий органов. Так, многие государства сделали подобные заявления, направленные на учёт особенностей собственного государственного устройства и организации территориального управления.

Статья 14 предусматривает обязательство государств-участников уведомлять Генерального секретаря Совета Европы о законодательных и иных мерах, принимаемых для соблюдения положений хартии.

Часть III (статьи 15–18). Данные статьи касаются действия хартии как международного договора: вопросов подписания, ратификации, вступления в силу, возможности ограничения её действия на определённых территориях государств-участников, денонсации её положений (при этом допускается денонсация в отношении отдельных пунктов хартии, ранее признававшихся государством обязательными, однако после того, как перестают соблюдаться требования ст. 12 о минимальном объёме принимаемых обязательств, это рассматривается как денонсация всей хартии), уведомлений и деятельности Генерального секретаря Совета Европы как депозитария данного договора.

Дополнительный протокол к Европейской хартии местного самоуправления

В рамках конгресса местных и региональных властей Совета Европы (создан в 1994 вместо Постоянной конференции местных и региональных властей Европы) разработан и принят в г. Утрехт (Нидерланды) 16 ноября 2009 г. Дополнительный протокол к Европейской хартии местного самоуправления о праве на участие в делах местного самоуправления (CETS No. 207, англ. Additional Protocol to the European Charter of Local Self-Government on the right to participate in the affairs of a local authority, франц. Protocole additionnel à la Charte européenne de l'autonomie locale sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales; здесь и далее – протокол).

Протоколом, в частности, предусматривается право избирать и быть избранным на местных выборах в каждой стране – участнице протокола для граждан всех остальных стран – участниц протокола.

Протокол был открыт для подписания государствам – участникам хартии, вступил в силу 1 июня 2012 г., после получения 8 ратификаций.

На ноябрь 2023 г. 22 государства – члена Совета Европы подписали и ратифицировали протокол (Албания, Бельгия, Великобритания, Румыния – подписали, но не ратифицировали; остальные государства, включая Австрию, Азербайджан, Данию, Чехию, Германию, Грецию, Польшу, Испанию, Турцию, – не подписали протокол).

Контрольный механизм Европейской хартии местного самоуправления

Наблюдение за реализацией положений хартии осуществляется конгрессом местных и региональных властей Совета Европы. Являясь консультативным органом Совета Европы, он представляет собой собрание представителей органов местного самоуправления и региональных властей государств – членов Совета Европы и действует в соответствии с хартией Конгресса местных и региональных властей, которая в обновлённой редакции была принята резолюцией Комитета министров Совета Европы 15 января 2020 г. [CM/Res(2020)1, далее «хартия конгресса»].

В соответствии с положениями п. 2 ст. 1 хартии конгресса, он уполномочен готовить на регулярной основе доклады о ситуации с народовластием на местном и региональном уровнях во всех государствах – членах Совета Европы и государствах, подавших заявку на вступление в организацию, а также должен обеспечивать эффективное внедрение принципов хартии. В рамках своей мониторинговой активности конгресс должен также готовить отчёты и рекомендации по результатам наблюдения за местными и/или региональными выборами.

Для этих целей конгрессом организуются мониторинговые визиты в государства – члены Совета Европы. Конгресс также анализирует предоставляемые государствами сведения о мерах, принимаемых для соблюдения положений хартии, и готовит соответствующие отчёты. В ходе мониторинга за соблюдением положений хартии государствами конгресс также наблюдает за соблюдением прав и свобод человека.

Конгресс создал и поддерживает информационную базу данных в сети «Интернет», т. н. карту-монитор (Carta-Monitor), которая позволяет любым заинтересованным лицам в онлайн-режиме знакомиться с постатейным анализом соблюдения положений хартии в государствах-членах и соответствующими отчётами конгресса как в части хартии, так и в части наблюдения за выборами. Ссылка на сайт «Карты-монитора»: Accueil – Web monitoring (congress-monitoring.eu).

Участие Российской Федерации

Как член Совета Европы с 28 февраля 1996 г. Российская Федерация подписала хартию 28 февраля 1996 г., ратифицировала Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления», сдала ратификационную грамоту 5 мая 1998 г., и в её отношении хартия вступила в силу с 1 сентября 1998 г.

Хартия денонсирована Российской Федерацией 16 марта 2022 г. [по данным о статусе договора с официального сайта Совета Европы: CETS Number / Abridged title known – Treaty Office (coe.int)]. Соответственно после этого Российская Федерация не связана положениями данного международного договора без ущерба для обязательств, имеющих для неё силу на основании международного права, независимо от положений хартии. Прекращение действия обязательств, вытекающих из данного международного договора, подтверждено также в Федеральном законе от 28 февраля 2023 г. № 43-ФЗ «О прекращении действия в отношении Российской Федерации международных договоров Совета Европы».

При этом положения Конституции РФ в части правового положения и статуса органов местного самоуправления, а также законодательство, устанавливающее общие основы регулирования местного самоуправления в России, в частности Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», создавались в целом с учётом положений хартии, поэтому общее законодательное регулирование деятельности местного самоуправления в РФ положениям хартии не противоречит.