Загради́тельный барье́р, необходимый минимум голосов избирателей, который должна получить политическая партия, чтобы быть представленной в парламенте.

Понятие заградительного барьера

Некоторые авторы считают, что заградительный барьер – это определённое количество голосов, зафиксированное в законе для установления политических партий, допущенных к распределению депутатских мандатов (Худолей. Виды избирательных систем. 2021. С. 34), а также рассматривают его как правило избирательного закона, согласно которому партии, не набравшие нужного количества голосов, предусмотренных определённым процентом от общего числа избирателей, не участвуют в распределении мандатов (Ненашев. 2021. С. 5).

Заградительный барьер иногда именуют «заградительный пункт» или «избирательный барьер», не позволяющий мелким партиям получить места в парламенте. Обычно заградительный барьер устанавливается в относительном виде, т. е. определяется процент от общего числа проголосовавших избирателей (Худолей. Виды избирательных систем. 2021. С. 34; Шапошникова. 2017. С. 34).

Высота заградительного барьера, установленная в российском законодательстве

Российское избирательное законодательство за последние годы в части установления заградительного барьера претерпело значительное количество изменений, которые говорят о нестабильности и отсутствии единого вектора развития. Так, заградительный барьер на выборах в Государственную Думу РФ до 2007 г. составлял 5 %, затем произошло повышение барьера до 7 %. В 2009 г. был принят закон, предоставляющий федеральному списку кандидатов в депутаты, получившему от 5 до 6 % голосов избирателей, один мандат, а получившему от 6 до 7 % – два мандата в нижней палате (Шапошникова. 2017. С. 34).

В Федеральном законе от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» вводится 5%-ный заградительный барьер, необходимый для участия партий в распределении мест в Государственной Думе (ч. 7 ст. 88) (Избирательное право... 2018. С. 172; Ненашев. 2021. С. 4).

Заградительный барьер: зарубежный опыт

Высота заградительного барьера в различных странах разная: в Дании – всего 2 %; в Аргентине, Италии – 3 %; в Израиле – 3,25 %; в Болгарии, Швеции – 4 %; в Венгрии и Шри-Ланке – 5 %; в Турции – 7 %; в Египте – 8 %. А, например, Конституция Португалии в ч. 1 ст. 152 вообще запрещает вводить заградительный пункт (Шапошникова. 2017. С. 35).

В Польше с 1993 г. партийные списки, чтобы быть допущенными к распределению мандатов, должны получить не менее 5 % голосов, а списки партийных коалиций – не менее 8 %; списки, баллотирующиеся во всепольском округе, должны для участия в распределении мандатов получить не менее 7 % голосов избирателей (Шапошникова. 2017. С. 35).

Однако международный опыт проведения выборов по пропорциональной избирательной системе свидетельствует, что 5 % – это оптимальная величина (Шапошникова. 2017. С. 35).

В некоторых государствах заградительного барьера нет. Несмотря на то что в Португалии введение барьера запрещено на конституционном уровне, пропорциональная система там действует в небольших округах и мандаты распределяются по методу д’Ондта; таким образом, существует некий барьер (порог), но в неявном виде. Аналогичная ситуация в Финляндии (Любарев. 2016).

Цели введения заградительного барьера

В научной литературе приводятся следующие цели введения заградительного барьера:

1. Недопущение в парламент партий экстремистской направленности;

2. Отсечение от участия в распределении мест в парламенте партий, получивших поддержку избирателей на уровне «шума», ошибки или случайности, случившейся на избирательных участках, что составляет около 2 % от общего количества голосов граждан. Это значение принято считать допустимым вследствие неустойчивости группы избирателей, высокой доли случайности и ряда иных факторов, имеющих влияние на выборы;

3. Избегание чрезмерного функционного дробления внутри парламента, что может привести к его децентрализации и парализации его работы;

4. Исключение негативной активности и влияния малых партий на принятие важных решений, в том числе и формирование правительства. Малые партии образуют фракции, имеющие значительный вес в принятии окончательного решения, что фактически ставит их в доминирующее положение над крупными партиями. Это наиболее ярко проявляется в Израиле, где религиозные партии получают небольшую долю голосов, но без них не удаётся создать коалиции большинства, и потому они имеют непропорционально большое влияние.

Также заградительный барьер вводится с целью предоставления партиям, участвующим в распределении мандатов, возможности иметь работоспособные фракции для наиболее плодотворного осуществления своих функций (Ненашев. 2021. С. 5).

Л. Г. Берлявский и Е. А. Шапошникова отмечают, что в ряде стран целью введения заградительного барьера является исключение возможности преобладания в парламенте мелких конфликтующих группировок, отражающих интересы незначительного числа избирателей (Берлявский. 2013. С. 99; Шапошникова. 2017. С. 35).

Заградительный барьер может выступать в различных формах: например, в Австрии не допускаются к участию во втором распределении мандатов партии, которые не получили ни одного мандата в первом распределении, хотя у них могут быть значительные остатки голосов. Чаще, однако, из распределения мандатов исключаются партии, не собравшие определённого процента голосов (Шапошникова. 2017. С. 35).

В постановлении Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 г. № 26-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"» указано, что заградительный барьер «предусмотрен в законодательстве ряда стран со смешанной избирательной системой. Такое ограничение позволяет избежать раздробления депутатского корпуса на множество мелких групп, к образованию которых может привести пропорциональная избирательная система при отсутствии процентного барьера, с тем чтобы обеспечить нормальное функционирование парламента, стабильность законодательной власти и конституционного строя в целом» (абзац 2 п. 8).

Недостатки заградительного барьера

Юристы А. С. Ненашев, О. Е. Суркова считают, что заградительный барьер является пользой для государства ввиду его эффективности в политической системе общества (Ненашев. 2021. С. 5). По их мнению, существуют различные точки зрения по поводу заградительного барьера и целесообразности его существования: с одной стороны, он является ограничением конституционных прав граждан и потому допустим лишь в той мере, в какой он решает задачу по обеспечению конституционно защищаемых ценностей. В основном существование заградительного барьера оправдано тем, что он благотворно влияет на социально-экономическое развитие страны (Ненашев. 2021. С. 6). Однако нельзя не отметить, что в пропорционально-мажоритарной системе нашей страны наблюдается, как и во многих странах, феномен «пропавших голосов».

Юрист А. А. Гмырин отмечает несколько причин искажения народного волеизъявления при подведении итогов выборов. В первую очередь он отмечает, что граждане, отдавшие свои голоса за партийный список, не достигший заградительного барьера, рассчитывать на гарантированное отстаивание их воли не могут ввиду того, что их кандидаты не участвуют в распределении мандатов и, как следствие, не получили мест в парламенте. А. А. Гмырин отмечает и тот факт, что в действительности количество мандатов, полученных партиями, победившими на выборах, не отражает реальной поддержки населением этих партий. Из этого, по его мнению, следует вывод о том, что заградительный барьер является необоснованным ущемлением конституционных прав граждан, ведущим в последующем к изменению соотношения политических сил в парламенте и определению вектора социально-экономического развития, не соответствующего необходимым условиям (цит. по: Ненашев. 2021. С. 5).

Специалисты в области конституционного и административного права Д. М. Худолей и К. М. Худолей полагают, что установление заградительного барьера нарушает принцип равных и справедливых выборов. В конечном счёте избиратели, голосовавшие за маленькие партии, фактически отдают свой голос в пользу партий-победительниц, которые получают сверхмандаты. Благодаря запутанным математическим правилам пропорциональных систем, которых не понимают большинство избирателей, голоса граждан помимо их воли относятся к голосам за партии-победительницы. Иначе как введённой в ранг закона кражей голосов, по мнению авторов, эту ситуацию не назвать. В лучшем случае заградительный барьер вообще не должен вводиться, либо он должен соответствовать проценту голосов, пропорциональному одному месту в парламенте. Так, в голландском парламенте 150 мест, одному мандату соответствует примерно 0,67 % голосов избирателей. Именно такой заградительный барьер в избирательном законе Голландии действует до сих пор. В худшем случае заградительный барьер не должен превышать 3 % – такая его величина не приведёт к значительному искажению подлинной воли избирателей. Как показала практика, в этом случае партии, преодолевшие заградительный барьер, в совокупности набирают свыше 75 % голосов избирателей. В России в этом случае партии, преодолевшие заградительный барьер, смогут предоставить мандаты всем кандидатам, включённым в федеральную часть списка (Худолей. 2020. С. 466).

Д. М. Худолей и К. М. Худолей отмечают, что заградительный барьер искажает пропорциональный характер системы выборов по партийным спискам. Чем больше такой барьер, тем больше партий не будет представлено в парламенте. Это означает, что голоса определённой доли избирателей не будут учтены (фактически они будут объявлены недействительными) (Худолей. Предложения по реформированию ... 2021. С. 572).

Политолог Ж. Б. Скрипкина отмечает, что заградительный барьер может стать преградой в отношении принципа представительности, что противоречит предназначению пропорциональной системы. Это происходит в том случае, когда значительное число избирателей голосует «впустую» (Скрипкина. 2005. С. 113).

Е. А. Шапошникова считает, что постоянные изменения заградительного барьера оказывают влияние на деятельность партий, их конкурентоспособность и возможность занимать достойное место в политической жизни страны (Шапошникова. 2017. С. 88).

Ж. Б. Скрипкина, в свою очередь, полагает, что примером чрезмерной партийной фрагментации и исключительной диспропорциональности избирательной системы могут быть выборы в Государственную Думу 1995 г. Если в 1993 г. в бюллетени для голосования было включено 13 избирательных объединений, то в 1995 г. – 43. Из них только четыре избирательных объединения – КПРФ, ЛДПР, «Наш дом – Россия» и «Яблоко» – преодолели пятипроцентный барьер, получив в общей сложности 50,5 % голосов избирателей. Соответственно, 39 избирательных объединений и почти половина избирателей не получили представительства в парламенте. Такие итоги выборов послужили уроком как для партий, так и для избирателей. В кампании 1999 г. в качестве участников были зарегистрированы 26 избирательных объединений, из которых шесть преодолели заградительный барьер. Они, соответственно, представляли 81 % избирателей. Кроме того, значительно снизилось количество партий, получивших от 1 до 5 % голосов, с 13 в 1995 г. до 4 в 1999 г. (Скрипкина. 2005. С. 113).

Европейский опыт использования заградительного барьера в избирательном законодательстве

Обычно заградительный барьер ассоциируется с пропорциональной избирательной системой. Однако данные, представленные Европейской комиссией за демократию через право (Венецианской комиссией) в «Сравнительном докладе о заградительных барьерах и иных институтах избирательных систем, препятствующих прохождению партий в парламент» от 15 декабря 2008 г. (далее – Сравнительный доклад), позволили уточнить этот вывод (в 2024 данные Сравнительного доклада в ряде случаев утратили свою актуальность).

Во-первых, заградительный барьер может предусматриваться законодательством государств, использующих пропорциональную (во Франции для выхода во 2-й тур выборов нужно получить 12,5 % голосов избирателей, зарегистрированных в избирательном округе) и смешанную (Италия – 3 %, Литва – 5 % и др.) системы. Во-вторых, законодательство ряда государств, применяющих пропорциональную систему (Финляндия, Люксембург, Швейцария, Португалия, Чили, ЮАР), подобный барьер вообще не предусматривает. В-третьих, наряду с законодательно установленным заградительным барьером в Сравнительном докладе представлен т. н. естественный (скрытый, эффективный) барьер, т. е. число голосов избирателей, которые реально необходимо получить для прохождения партии в парламент в соответствии с действующей избирательной системой конкретной страны. Данный показатель весьма различен для мажоритарной избирательной системы (Великобритания – 35 %, Республика Беларусь и Франция – 50 %), смешанной (Венгрия – 11,5%), пропорциональной системы (Люксембург – 4,8 %, Финляндия – 5 %, Португалия – 6,7 %, Швейцария – 9 %, Бельгия – 9,2 %, Испания – 10,8 %, Ирландия – 15 %) (Берлявский. 2013. С. 100).

Использование заградительного барьера выгодно крупным, хорошо организованным партиям, действующим длительное время, и фактически ущемляет интересы молодых или недавно образованных партий и избирательных объединений (Сибаров. 2017. С. 88).

В связи с этим само наличие заградительного барьера неоднократно было предметом рассмотрения конституционными судами ряда стран и Европейским судом по правам человека (ЕСПЧ). В частности, в 1987 и 1988 гг. Европейская комиссия по правам человека отклонила две жалобы на закон Франции о выборах депутатов Европарламента, предусматривающий заградительный барьер в 5 % как для доступа к распределению мест, так и для возврата избирательного залога, что, по мнению заявителей, нарушало ст. 3 протокола № 1 Европейской конвенции по правам человека (Берлявский. 2013. С. 100).

В 1993 г. Конституционный суд Италии и в 1996 г. Европейская комиссия по правам человека отклонили жалобу на закон Итальянской Республики о парламентских выборах, согласно которому для участия в пропорциональном распределении мандатов требовалось преодолеть барьер на уровне 4 %. В 2001 г. ЕСПЧ признал неприемлемой жалобу на нормы Устава об автономии Канарских островов, предусматривающие барьер на уровне 6 % голосов по всей автономии либо 30 % голосов в одном из округов; в 2007 г. отвечающим Европейской конвенции по правам человека признан установленный в Латвии заградительный барьер в 10 %. Парламентская ассамблея Совета Европы в 2007 г. рекомендовала устанавливать заградительный барьер для парламентских выборов не выше 3 % (Берлявский. 2013. С. 100–101).

Предложения по совершенствованию избирательного законодательства, устанавливающего заградительный барьер

Юрист С. В. Сабаева отмечает, что, законодательно устанавливая заградительный барьер, следует руководствоваться не только политической целесообразностью, но и объективными критериями использования пропорциональной избирательной системы на каждом уровне публичной власти. Одним из критериев является арифметическая зависимость между удельным весом депутатского мандата и численностью выборного органа (числом распределения мандатов по спискам). Оптимальным размером заградительного барьера, по её мнению, может считаться тот, который выше удельного веса депутатского мандата (но превышает его не более чем на 1%), чтобы обеспечить принцип равного избирательного права граждан и требование пропорциональности представительного органа, стремясь учитывать голос каждого избирателя (Сабаева. 2013. С. 39).

На выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, по мнению С. В. Сабаевой, рекомендуется использовать 1%-ный барьер в случае её формирования только по пропорциональной избирательной системе (450 мандатов) и не более чем 3%-ный – при распределении ½ её состава по спискам. На выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ и в органы местного самоуправления (в первую очередь в административных центрах в субъектах РФ и на территориях городов федерального значения), устанавливая возможность формирования всего представительного органа по пропорциональной избирательной системе, целесообразно закрепить, что в этом случае при 5%-ном барьере число распределяемых мандатов должно быть не менее 17 (Сабаева. 2013. С. 39).

Это позволит приблизить процент проголосовавших избирателей за какую-либо партию к числу полученных ею мандатов, снизить количество неучтённых голосов избирателей (отдавших голоса за партии, не вошедшие в состав представительного органа) и исключить ситуации, когда при участии в выборах большого количества партий, преодолевших заградительный барьер, они не получат ни одного мандата (Сабаева. 2013. С. 39).

Специалист в области социально-экономических дисциплин К. Д. Сибаров в этой связи предлагает использовать обоснованный им способ установления уровня заградительного барьера с учётом количественной меры оценки неоднородности партийного списка представительного органа власти (Сибаров. 2017. С. 88).

В проекте федерального закона № 670120-6 «О внесении изменений в статью 88 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"» предусматривалось снижение заградительного барьера с 5 до 2,25 % голосов избирателей. Однако по результатам рассмотрения данный законопроект был отклонен.