Съезд наро́дных депута́тов СССР (СНД СССР), высший орган государственной власти в СССР в 1989–1991 гг.

История создания

28 июня – 1 июля 1988 г. прошла XIX конференция КПСС, на которой было принято решение о создании двухпалатного представительного органа, состоявшего из Съезда народных депутатов СССР и избираемого им Верховного Совета СССР (ВС СССР). В период перестройки идея демократизации политической системы страны была весьма востребована, поэтому советский лидер М. С. Горбачёв предлагал учредить съезд, избираемый напрямую общенародным голосованием по аналогии с ленинской эпохой, когда важнейшие вопросы решались на съездах. Также Горбачёв полагал, что таким многочисленным депутатским корпусом без опыта политической деятельности легче будет управлять и проводить через него необходимые решения. Разработчиком реформы являлся А. И. Лукьянов, который предложил «Концепцию дальнейшей демократизации советского государственного строя».

Съезд был учреждён Законом СССР от 1 декабря 1988 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР» с целью демократизации политического строя СССР. Выборы народных депутатов СССР 1989 г. впервые в истории СССР проводились на альтернативной основе. Депутаты избирались на 5 лет. Голосование состоялось 26 марта и 9 апреля 1989 г. Избирательная кампания в условиях гласности и наличия альтернативных кандидатов поставила перед обществом массу сложных вопросов. Всего в списки для голосования в итоге было внесено 192 575 165 избирателей; приняли участие в голосовании 172 840 130 человек, что составило 89,8 %.

Законом СССР от 1 декабря 1988 г. также предусматривалось учреждение СНД как высших органов республиканской власти в союзных и автономных республиках, однако съезды проводились только в РСФСР – РФ в 1990–1993 гг.

Порядок формирования

Депутаты (всего 2250 человек) избирались в равных количествах (по 750 человек) от территориальных, национально-территориальных избирательных округов и от общесоюзных общественных организаций.

Территориальный округ формировался из расчёта равного представительства: 750 округов по 257 300 избирателей.

Законом устанавливались нормы представительства от субъектов Союза: 1 депутат от автономного округа, 5 депутатов от автономной области, 11 депутатов от автономной республики и 32 депутата от союзной республики.

Для общесоюзных организаций избирательный закон определил квоты: по 100 депутатов избиралось от КПСС, ВЦСПС, колхозов и потребительских кооперативов; по 75 депутатов избиралось от ВЛКСМ, научных обществ, творческих союзов, ветеранских организаций и т. п. Выделение квот организациям многие кандидаты и избиратели расценили как уступку высшему партийному руководству, которое практически в полном составе, включая М. С. Горбачёва, попало на съезд по квоте от КПСС. 87 % 1-го Съезда народных депутатов СССР были членами КПСС, но многие из них в ходе предвыборной кампании критиковали партийную верхушку за попадание на съезд не посредством общенародных выборов. При этом часть оппозиционно настроенных депутатов также прошли на съезд по квотам. Яркие примеры – А. Д. Сахаров, Г. Х. Попов, А. М. Адамович и др.

Полномочия и предметы ведения

К исключительному ведению съезда относилось: принятие Конституции и законов СССР, решений по вопросам национально-государственного устройства; определение основных направлений внутренней и внешней политики, государственной границы; избрание Верховного Совета СССР, председателей Совета Министров, Верховного суда, Высшего арбитражного суда СССР, Генерального прокурора СССР; избрание Комитета конституционного надзора СССР. Между съездами (устанавливалась периодичность заседаний не реже 1 раза в год, также предусматривался созыв внеочередных съездов) функции съезда возлагались на ВС СССР, который избирался съездом и являлся в эти периоды законодательным органом власти в СССР. При этом председатель ВС СССР с 1989 г. по март 1990 г. формально являлся главой государства.

Заседания съездов, на которых развернулись острые дискуссии, транслировались в СМИ и приковывали внимание огромной аудитории, стремительно политизировали жизнь советского общества.

1-й СНД СССР

1-й СНД заседал с 25 мая по 9 июня 1989 г. в Москве. В день открытия съезд избрал М. С. Горбачёва председателем ВС СССР. Ключевыми на съезде стали проблемы межнациональных отношений. Депутаты от Армении и Азербайджана вынесли на трибуну конфликт в Нагорном Карабахе. Грузинские депутаты требовали тщательного расследования тбилисских событий апреля 1989 г. Депутаты из Прибалтики добивались введения хозрасчёта для своих республик и поднимали вопросы, связанные с оценкой пакта Молотова – Риббентропа.

В выступлении М. С. Горбачёва на съезде был чётко выражен курс на модернизацию федеративных отношений в СССР путём внесения изменений в действовавшую Конституцию СССР, направленных на расширение прав республик.

Противники данного курса продвигали альтернативные идеи. Председатель Президиума Латвийской ССР А. В. Горбунов говорил о необходимости создания совершенно новой модели федерации с решительной децентрализацией Союза путём разграничения и перераспределения компетенций в пользу союзных республик.

Лидер коммунистов Литвы А. М. Бразаускас настаивал на том, что СССР как объединение суверенных народов должен основываться на договоре о союзе, соответствующем обеспечению других необходимых договоров – экономических, межреспубликанских и хозяйственных. Расширение прав республик он связывал с необходимостью заключения целой серии таких договоров.

Наиболее радикальной была позиция литовского депутата В. В. Ландсбергиса. Фактически он поставил вопрос о необходимости нового Союзного договора: «...решать – народам и государствам, какие заключать взаимные договоры и союзы…» (Первый съезд народных депутатов СССР. Т. 2. Москва, 1989. С. 240). Накануне съезда Верховный Совет Литовской ССР принял Декларацию о государственном суверенитете Литвы. В этом контексте Ландсбергис по сути предлагал сначала создать независимое литовское государство, а потом решать вопросы Союза.

На съезде развернулась борьба по вопросу об образовании Комитета конституционного надзора СССР. Руководство страны стремилось создать такой орган, чтобы усилить контроль за соблюдением законов и их соответствием конституции страны. Этому противодействовала часть депутатского корпуса, особенно из прибалтийских республик, понимая, что появление такого органа может помешать им выйти из Союза.

Особый резонанс вызвало эмоциональное выступление писателя В. Г. Распутина, который заявил: «На Съезде хорошо заметна активность прибалтийских депутатов, парламентским путем добивающихся внесения в Конституцию поправок, которые позволили бы им распрощаться с этой страной. <...> ...А может быть, России выйти из состава Союза, если во всех бедах вы обвиняете ее?..» (Первый Съезд ... Т. 2. С. 458–459). Депутаты не восприняли данное заявление серьёзно, так как не считали такой сценарий развития событий возможным.

На 1-м СНД СССР сформировалась оппозиционная КПСС и союзному руководству Межрегиональная депутатская группа (МДГ). К концу работы съезда в неё вступили 256 человек, сопредседателями были избраны Б. Н. Ельцин, А. Д. Сахаров, Г. Х. Попов, Ю. Н. Афанасьев, В. А. Пальм. В группу вошли многие набиравшие общесоюзную известность депутаты: А. А. Собчак, А. А. Акаев, Г. Э. Бурбулис, А. И. Казанник, М. Н. Полторанин, С. Б. Станкевич, Г. В. Старовойтова, С. С. Шушкевич, Е. В. Яковлев и др.

В конце съезда слово предоставили члену МДГ А. Д. Сахарову, который собирался поставить вопрос о необходимости подготовки нового Союзного договора, но озвучить это предложение он не успел, так как его речь была прервана из-за превышения регламента.

В итоговом постановлении СНД СССР от 9 июня 1989 г. № 39-I говорилось о последовательном расширении прав республик путём совершенствования действующего законодательства и о создании комиссии по подготовке новой Конституции СССР как федеративного государства.

2-й СНД СССР

2-й СНД заседал с 12 по 24 декабря 1989 г. К его открытию обстановка в стране изменилась. В промежутке между съездами Верховные Советы Латвии и Азербайджана провозгласили суверенитет своих республик; Верховный Совет Литвы объявил присоединение республики к СССР в 1940 г. незаконным; Верховный Совет Грузии принял поправку к конституции, дающую право «вето» на союзные законы; произошли столкновения на национальной почве в г. Новый Узень (Мангистауская область, Казахская ССР), в Южной Осетии и Абхазии, в Молдавии. Стремительно ухудшалось положение в экономике СССР.

Многие депутаты, не только прибалтийские, стремились включить в повестку съезда отдельным пунктом вопрос о разделении компетенций между Союзом и республиками и проблемы национально-государственного устройства СССР.

С первого дня на съезде началась атака на 6-ю статью Конституции СССР, в которой говорилось о руководящей роли КПСС в общественно-политической жизни страны. Инициировала дискуссию депутат из Эстонии М. Й. Лауристин. От имени группы прибалтийских депутатов она заявила: «В наших республиках есть мнение Верховных Советов, а также партийных организаций о том, что следует изменить эту статью, что она для нашей политической системы устарела, представляет препятствие для быстрых изменений» (Второй Съезд народных депутатов СССР. Т. 1. Москва, 1990. С. 23). Идею подхватил ряд депутатов. Известный поэт Е. А. Евтушенко с трибуны съезда призвал: «...члены партии – народные депутаты СССР – должны поддержать это предложение. Партия сама, мне кажется, должна за это бороться, ибо авторитет не должен быть предписан какой-нибудь статьей, авторитет нужно завоевывать ежедневно» (Второй Съезд ... Т. 1. С. 24).

Тон дискуссии о путях реформирования Союза вновь задавали депутаты от Литвы, Латвии и Эстонии. А. В. Горбунов заявил, что в Прибалтике у части населения, особенно коренного, укрепилась мысль о том, что единственный путь в будущее – это выход из СССР. Руководители прибалтийских республик уже явно учитывали позицию сепаратистов, но пытались найти грань, которая позволила бы им остаться у власти в республиках и не идти на прямую конфронтацию с союзным руководством. А радикально настроенные депутаты из Прибалтики последовательно продвигали идею независимости своих республик. Их позицию выразил представитель движения «Саюдис» К. В. Мотека, который заявил: «Включение Литвы, Латвии и Эстонии в СССР лишено международной правовой основы... <…> Поэтому я... призываю Правительство Союза ССР в ближайшее время начать официальные переговоры с уполномоченными представителями Литвы о ликвидации сталинских преступлений, о восстановлении независимости Литовского государства». (Второй Съезд ... Т. 3. С. 454–455). Итогом дискуссии стало принятие постановления СНД СССР от 24 декабря 1989 г. № 979-1 «О политической и правовой оценке советско-германского договора о ненападении от 1939 года», в котором осуждалось подписание секретных протоколов.

Вновь на съезде обсуждались апрельские события в Грузинской ССР. Председатель Комиссии по расследованию обстоятельств, связанных с событиями в г. Тбилиси 9 апреля 1989 г., А. А. Собчак возложил основную ответственность за трагедию на руководство Грузинской ССР, которое «…в условиях демократизации всей общественно-политической жизни нашего общества не сумело возглавить остро и динамично развивающиеся перестроечные процессы в Грузии, должным образом оценить ситуацию в республике и принять адекватные политические решения» (Второй Съезд ... Т. 4. 1990. С. 366). В результате обсуждения депутаты приняли постановление от 24 декабря 1989 г. № 978-1, в котором принимались заключения и предложения комиссии и осуждалось применение насилия против участников демонстрации.

Острой критике подверг союзные власти опальный в тот момент коммунист Б. Н. Ельцин: «...я не согласен с утверждением некоторых ораторов…, что мы идем не тем путем. Нет, не в этом виновны товарищ Горбачев, Политбюро ЦК КПСС и Правительство СССР. Путь – тот, социалистический… Но идем не так, идем вслепую. Топчемся на месте» (Второй Съезд ... Т. 2. С. 193).

Представители Прибалтики, Грузии и Молдавии всячески противодействовали принятию Закона о конституционном надзоре в СССР, продвигавшемуся союзными властями для укрепления порядка в стране. Депутаты от автономных республик стремились добиться расширения прав автономий.

Депутатами прямо ставился вопрос о необходимости нового Союзного договора. Об этом заявил представитель МДГ Ю. Н. Афанасьев: «Мы против подчинения национальных республик сильному центру, то есть против унитарного, имперского государства, созданного Сталиным и сохраняющегося поныне. Мы считаем необходимым скорейшую выработку нового договора о Советском Союзе как свободном и добровольном объединении суверенных республик по формуле "сильные республики и созданный ими центр"» (Второй Съезд ... Т. 3. С. 399).

Накануне съезда был принят Закон СССР от 27 ноября 1989 г. «Об экономической самостоятельности Литовской ССР, Латвийской ССР и Эстонской ССР». В свете появления данного закона другие республики стали настаивать на необходимости экономической самостоятельности и требовали поставить этот вопрос в повестку дня съезда. Но вынести его на обсуждение съезда руководство Союза не решилось. Реакция на такой подход союзных властей последовала со стороны председателя Совета Министров РСФСР А. В. Власова, который заявил, что ситуация обязывает Россию взглянуть иначе на вопросы экономического и политического суверенитета Российской Федерации, и поставил вопрос о равновыгодном эквивалентном обмене между республиками.

На 2-м СНД союзные власти сделали ставку на обсуждение экономических проблем Советского Союза. Большая часть заседаний была посвящена отчёту Совета Министров СССР во главе с Н. И. Рыжковым и его программе оздоровления экономики. Много внимания уделялось укреплению конституционной системы и союзного законодательства. Однако конкретной мерой в этом направлении стало лишь принятие Закона о конституционном надзоре в СССР и избрание руководства Комитета конституционного надзора.

3-й внеочередной СНД СССР

3-й внеочередной СНД работал с 12 по 15 марта 1990 г. Основной задачей съезда было принятие изменений в структуре высшей государственной власти в СССР. В первую очередь речь шла о введении поста Президента СССР и создании Совета Федерации СССР – совещательного органа в составе Президента СССР и глав союзных республик. Совет Федерации наделялся полномочиями по рассмотрению «вопросов соблюдения Союзного договора», который было решено разработать и подписать вместо Договора об образовании СССР 1922 г. Эти изменения были утверждены в Законе СССР от 14 марта 1990 г. «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию СССР». Президент СССР по закону избирался гражданами СССР на 5 лет, но для первых выборов было сделано исключение, которое позволяло избрать Президента на съезде. Президентом Советского Союза депутаты на безальтернативной основе выбрали М. С. Горбачёва. За его избрание проголосовали 1329 депутатов (59,2 %).

М. С. Горбачёв в заключительном выступлении сказал: «Считаю безотлагательной разработку нового Союзного договора, который отвечал бы нынешним реальностям и потребностям развития нашей федерации, каждого народа. При этом следует предусмотреть дифференциацию федеративных связей с учетом своеобразия, условий и возможностей каждой республики» (Внеочередной третий Съезд. Т. 3. Москва, 1990. С. 60–61).

На 3-м съезде депутаты проголосовали за внесение поправок в Конституцию СССР 1977 г., которые фактически устранили однопартийную систему в стране. Под давлением оппозиционных сил из 6-й статьи Конституции СССР исключили тезис о «руководящей и направляющей» роли КПСС в жизни страны.

4-й СНД СССР

4-й СНД заседал в Москве с 17 по 27 декабря 1990 г. К началу съезда прибалтийские депутаты откровенно искали возможность выхода из состава СССР. Их позиция видна из выступления председателя ВС Эстонии А. Ф. Рюйтеля: «...мы убеждены, что без образования сначала действительно независимых государств невозможно вести речь о создании Союза» (Четвертый Съезд. Т. 1. Москва, 1991. С. 167).

Накануне открытия съезда в условиях явного кризиса союзной государственности депутатская группа «Союз» была преобразована во Всесоюзное объединение народных депутатов «Союз», целью которого было сохранение единого федеративного государства. Лидерами объединения стали Ю. В. Блохин и В. И. Алкснис. Объединение собрало в свои ряды более 560 депутатов и старалось противостоять сепаратистам.

Съезд практически полностью был посвящён обсуждению судьбы единого государства и работе над новым Союзным договором. В первый день депутат от Чечено-Ингушской АССР С. З. Умалатова задала тон работе съезда, обвинив М. С. Горбачёва в развале СССР.

Горбачёв пытался найти компромиссный путь. Он выступал за суверенитет республик, но продвигал идею сохранения Союза в преобразованном виде, на демократических принципах – при единстве суверенитета Союза и суверенитета республик. Акцент на необходимость сохранить суверенитет Союза означал отказ от принятия позиции Б. Н. Ельцина и ряда глав республик, которые настаивали на конфедеративном характере нового договора. Чтобы заставить республиканских лидеров согласиться на федерацию и нейтрализовать республиканский сепаратизм, Горбачёв решил провести всесоюзный референдум о сохранении СССР. Несмотря на эти решения, многие депутаты высказывали недовольство слабыми и нерешительными действиями Горбачёва. Важным в этой связи было выступление лидера Казахстана Н. А. Назарбаева, заявившего о «параличе центральной власти» и выступившего за более решительный курс со стороны союзных властей и за новый Союзный договор.

Председатель Совета Министров СССР Н. И. Рыжков с трибуны съезда заявил о провале перестройки: «...перестройку в том виде – я подчеркиваю это, – в котором она замышлялась, осуществить не удалось» (Четвертый Съезд ... Т. 1. С. 280). Он призвал срочно подписать Союзный договор для выхода из кризиса. В речи звучало явное недовольство Президентом СССР, так как по ходу съезда правительство Рыжкова было вынуждено уйти в отставку. Причиной был принятый депутатами 26 декабря 1990 г. Закон «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления». Согласно закону Совет Министров СССР упразднялся, а вместо него был учреждён Кабинет министров СССР, который формировался Президентом СССР. Также по закону создавался Совет безопасности СССР и появился пост вице-президента СССР. Им на съезде избрали Г. И. Янаева.

Резкой критике подверг политику М. С. Горбачёва Б. Н. Ельцин. Для выхода из кризиса он призывал союзные власти признать суверенитет республик; не вмешиваться в их внутренние дела; подписать решения о разделе полномочий и собственности между республиками и Союзом, а затем начинать работу над Союзным договором или вести эту работу параллельно. Основой для нового Союзного договора российский лидер предлагал сделать серию двусторонних договоров между республиками, часть из которых уже была подписана.

Лидеры республик были в определённой мере напуганы общим настроем депутатов, которые на СНД требовали решительных действий, и резкими заявлениями, которые впервые сделал Горбачёв, уступая этим требованиям. Он впервые озвучил готовность ввести президентское правление или чрезвычайное положение там, где ситуация приобретает особую остроту, создаётся серьёзная угроза безопасности государства и жизни людей. Реакцией на эти заявления стало выступление министра иностранных дел СССР Э. А. Шеварднадзе, который предупредил о наступлении диктатуры и объявил о своей отставке.

Большинство депутатов проголосовало за продолжение работы над Союзным договором. В принятом съездом постановлении СНД СССР от 25 декабря 1990 г. № 1858-I говорилось о необходимости сохранить название «Союз Советских Социалистических Республик» и работать над проектом договора о создании федеративного государства с единым центром. Также было принято решение о проведении в СССР референдума по вопросу сохранения единого государства как «обновлённой федерации равноправных суверенных республик».

5-й СНД СССР и фактический роспуск

5-й СНД состоялся 2–5 сентября 1991 г. после Августовского кризиса. После провала Государственного комитета по чрезвычайному положению республики стали провозглашать свою полную независимость в одностороннем порядке. В конце августа это сделали Украина, Белоруссия, Молдова. Затем Азербайджан, Армения, Киргизия, Туркмения и Узбекистан. Официально была признана государственная независимость Латвии, Литвы и Эстонии. В России реальная власть фактически перешла от Горбачёва к Ельцину.

Накануне съезда Горбачёв, Ельцин и другие участники новоогарёвского процесса достигли соглашения, которое было проведено от их имени на съезде. Власть в стране переходила в руки нового органа – Государственного Совета СССР, в который входили руководители республик. Было принято решение о подготовке Договора о Союзе Суверенных Государств. Всё это излагалось в заявлении Президента СССР и глав республик, которое съезду огласил глава Казахстана Н. А. Назарбаев.

На съезде народным депутатам было предложено согласиться на фактический роспуск съезда и Верховного Совета СССР и заменить их на Совет представителей народных депутатов по принципу равного представительства от союзных республик: по 20 депутатов из народных депутатов СССР и республик – с целью выполнения законодательных функций и разработки новой Конституции Союза суверенных государств. Ряд депутатов поддержал эту инициативу. Но основная масса депутатов, приняв основные положения заявления, отказалась заменять союзные законодательные органы Советом представителей.

СНД принял Закон СССР от 5 сентября 1991 г. «Об органах государственной власти и управления Союза ССР в переходный период», вводивший в жизнь страны Государственный совет и другие новые органы власти. Используя этот закон, Горбачёв и республиканские лидеры вывели из обсуждения нового Союзного договора законодательные органы СССР, ссылаясь на «фактический самороспуск» СНД СССР. Принятие данного закона коренным образом меняло систему управления Советским Союзом. В сфере законодательной власти СССР разработчики закона стремились придать большую роль более контролируемому Верховному Совету СССР, тем самым отодвигая съезд на второй план. На практике это и было в итоге осуществлено, хотя законодательно полномочия СНД СССР сохранялись. Для успокоения депутатов прописали отдельным пунктом, что их депутатский статус сохраняется до истечения срока полномочий. Им обещали собрать следующий съезд для принятия нового Союзного договора, хотя из самого текста закона депутатам было видно, что собрать съезд вновь будет невозможно. Не был собран вплоть до прекращения существования СССР.