Неправи́тельственная организа́ция, независимая от правительственных (государственных) структур организация, создаваемая частными лицами или другими организациями для ведения преимущественно некоммерческой деятельности. Неправительственные организации занимаются такими социальными и гуманитарными проблемами, как борьба с бедностью, защита окружающей среды, поддержка образовательных, просветительских, медицинских, правозащитных, инфраструктурных и т. п. проектов на местном, национальном или международном уровнях. Кроме того, такие организации могут быть созданы государством. В качестве синонима используется термин «негосударственные организации», но в публичном поле применяется редко.

Впервые термин «неправительственная организация» был употреблён в Уставе Организации Объединённых Наций 1945 г. в статье 71: «Экономический и Социальный Совет уполномочивается проводить надлежащие мероприятия для консультаций с неправительственными организациями, заинтересованными в вопросах, входящих в его компетенцию» (ООН, 1945). Далее в статье упоминаются международные и национальные организации. Таким образом, в 1945 г. выделяется три разновидности организаций, с которыми ООН может взаимодействовать для решения экономических и социальных проблем. Однако вопрос границ между, с одной стороны, неправительственными, с другой – национальными и международными (межправительственными) организациями остаётся открытым, т. к. ни государства, ни научно-исследовательские и экспертные институции не пришли к консенсусу в попытке дать им общепризнанные дефиниции. Также открытым остаётся вопрос о границах между неправительственными организациям и некоммерческими организациями.

Основные подходы к определению неправительственных организаций

В Уставе ООН неправительственные организации упоминаются, но их определение не приводится. Экономический и социальный совет ООН (ЭКОСОС) в двух резолюциях разъясняет термин. Так, в резолюции ЭКОСОС 1296 (XLIV) отмечалось, что неправительственной организацией является «любая международная организация, которая не учреждена межправительственным соглашением» (ECOSOS Resolution 1296 (XLIV), 23 May 1968). В 1996 г. ЭКОСОС в Резолюции 1996/31 в пункте 12 выделил критерии, которым должны соответствовать неправительственные организации: представительная структура, механизмы подотчётности перед своими членами, не должна быть создана государством или межправительственным соглашением (ECOSOC Resolution 1996/31). В данной резолюции уделяется внимание вопросу финансирования: оно может быть как от частных лиц и организаций, так и от правительств (в форме прямого или косвенного финансирования). В случае правительственного финансирования неправительственные организации должны предоставить публичный финансовый отчёт Консультативному комитету по неправительственным организациям ЭКОСОС через Генерального секретаря ООН. По мнению ЭКОСОС и ООН, любая неправительственная организация, желающая взаимодействовать с ними и принимать участие в работе ЭКОСОС, должна предоставлять отчёт обо всей своей финансовой деятельности.

Всемирный банк, основываясь на проекте доклада, подготовленном Международным центром некоммерческого права, придерживается более широкого понимания неправительственных организаций. Так, к неправительственным организациям он причисляет «ассоциации, общественные объединения, фонды, благотворительные фонды (charitable trust), некоммерческие корпорации или другие юридические лица» [Handbook on good practices ... 1997. P. 19]; профсоюзы, политические партии, кооперативы и церкви таковыми не являются. Также отмечается, что неправительственные организации не должны относиться к государственному сектору «в соответствии с конкретной правовой системой» [Handbook on good practices ... 1997. P. 19] и получать прибыль от своей деятельности, в случае же её получения она не должна быть распределена между учредителями.

Комитет министров Совета Европы в 2003 г. принял Основополагающие принципы статуса неправительственных организаций в Европе и пояснительную записку, согласно которым под неправительственными организациями понимаются «добровольные самоуправляющиеся организации, которые вследствие этого не могут подчиняться органам государственной власти» (Основополагающие принципы ... 2006). В качестве неправительственных организаций было решено рассматривать «ассоциации, благотворительные общества, фонды, общественные, некоммерческие организации, общества и трасты» (Основополагающие принципы статуса неправительственных организаций... 2006), единственным исключением стали политические партии. Комитет министров Совета Европы конкретизировал, что неправительственные организации могут быть, во-первых, учреждёнными как физическими, так и юридическими лицами, во-вторых – национальными и международными, в-третьих – либо основываться на членстве, либо нет, в-четвёртых – могут получать прибыль (в данном случае их позиция близка к позиции Всемирного банка), но она не может распределяться между учредителями.

Неклассические формы неправительственной организации

Несмотря на сложившийся консенсус, согласно которому правительственные (государственные) структуры не могут быть учредителями неправительственных организаций, т. к. в данном случае последние должны считаться правительственными, наблюдаются попытки правительств создавать собственные неправительственные организации – они получили название «организованные правительством неправительственные организации» (англ. government-organized non-governmental organization). Также используется аббревиатура, состоящая из первых букв англоязычного названия – GONGO. В России к этой форме традиционно относят неправительственные организации, созданные государством как аналитические и просвещенческие центры: фонд «Русский мир» создан в 2007 г. указом президента В. В. Путина для продвижения и поддержки в изучении русского языка в мире; Российский совет по международным делам создан в 2011 г. распоряжением президента Д. А. Медведева как экспертно-аналитическая площадка для проведения исследований в области международных отношений и российской внешней политики; Фонд поддержки публичной дипломатии имени А. М. Горчакова создан также в 2010 г. распоряжением президента Д. А. Медведева для поддержки российской публичной дипломатии и взаимодействия с другими российскими неправительственными организациями.

Вместе с тем в понятии «организованная правительством неправительственная организация» есть противоречие: с одной стороны, такая организация является неправительственной, т. е. её деятельность нацелена на решение социальных проблем без участия государства, но силами самой организации и, возможно, при посредстве элементов гражданского общества, с другой – она создана правительственными (государственными) структурами, может иметь прямое или косвенное государственное финансирование и выполнять задачи учредителя, т. е. государства. Однако такая неклассическая форма может создаваться государством не напрямую, а косвенно либо постфактум. Так, организованной правительством неправительственной организацией считается Ассоциация северокорейских граждан в Японии (поскольку она имеет поддержку северокорейского правительства), которая на протяжении 30 лет, начиная с 1950-х гг., агитировала этнических корейцев, проживающих в Японии, переезжать в КНДР.

Выделяется ещё одна неклассическая форма – квазиавтономная неправительственная организация (англ. quasi-autonomous non-governmental organization, QUANGO). Она являет собой сочетание «черт государственных организаций и неправительственных организаций, которым делегируются те или иные государственные функции» (Лушников. 2019. С. 139). Например, американский экономист П. Кругман рассматривает Федеральную резервную систему США в качестве примера QUANGO (Лушников. 2019. С. 139). Кроме того, выделяют donor organized non governmental organization, DONGO (правительственные структуры могут быть финансовыми донорами и, следовательно, влиять на работу неправительственной организации), governmentally regulated and initiated non-governmental organizations, GRINGO [«симбиотические отношения с правительством» (Лушников. 2019. С. 139)] и party non-governmental organizations, PANGO (их формальными или неформальными учредителями могут быть политические партии).

Влияние правительств через учреждение или финансирование приводит к появлению неклассических форм неправительственных организаций, которые зачастую воспринимаются как квазинеправительственные, несмотря на то, что сам факт государственного финансирования не является незаконной практикой. Однако активное участие государства может восприниматься другими неправительственными организациями как попытка государственного вмешательства. Также это приводит к размыванию границ между неправительственными и правительственными организациями.