Многоу́ровневое управле́ние (multilevel governance; МУ), аналитический подход в политической науке и административной теории организации. Получил развитие на почве изучения практики европейской интеграции с конца 1980-х гг., когда в результате реформы структурных фондов, изменившей политику распределения средств из бюджета Европейского союза (ЕС), субнациональные акторы получили заметную роль в европейской политике сплочения.

Три черты многоуровневого устройства являются определяющими: несколько правительственных уровней вовлечены в осуществление политики одновременно; в процессе также участвуют неправительственные акторы разного уровня; складывающиеся в многоуровневую конструкцию отношения игнорируют или преодолевают существующие властные иерархии и носят форму неиерархичных политических сетей, основанных на сотрудничестве участников и выстраивании консенсуса.

Определение понятия

Термин «многоуровневое управление» был предложен американским политологом европейского происхождения Г. Марксом. Соответствующий подход акцентирует децентрализацию (административную, фискальную и/или политическую) и рассредоточение процессов принятия решений в диапазоне от местного (субнационального) до наднационального уровней. Управление в данном случае включает в себя сумму нормативных актов и постановлений, в том числе касающихся государственной политики, программ и резолюций, предназначенных для решения той или иной общественной проблемы коллективными усилиями. Уровни управления подразумевают пребывающие во взаимодействии разные юрисдикции (территориальные, функциональные или отраслевые), составляющие совокупность правомочий определённых органов власти. МУ неразрывно связано с принципом субсидиарности, который подразумевает, что общественно значимые функции должны выполняться на уровне, максимально приближённом к гражданам, так как он лучше предрасположен, чтобы реагировать на конкретные публичные запросы. Привлечение более высоких уровней управления требуется в тех случаях, когда решение проблемы остаётся недостижимым без действий бо́льшего масштаба.

Применение подхода

К 2023 г., помимо исследований политики ЕС, данный аналитический подход получил применение при изучении государств с федеративной организацией (США, Канада, Германия) либо не имеющих полноценного федеративного устройства, но переживающих соответствующую трансформацию (Испания, Великобритания) и международных организаций, начиная с ООН, а также региональных интеграционных объединений (в том числе Евразийского экономического союза), форм и видов публично-частного партнёрства, местного и транснационального управления, деятельности субнациональных структур и муниципальных механизмов.

Во многих случаях МУ используется только как метафора, уместная для описания множества разнообразных подходящих ситуаций (так как под это понятие может подойти любой достаточно комплексный и многомерный политический процесс), нежели как полноценная теория, которая позволяет генерировать объяснительные гипотезы.

Появление и развитие теории многоуровневого управления

Толчком к развитию на основе политологических сравнений теории многоуровневого управления стали работы политологов Л. Хуг и Г. Маркса 1980–1990-х гг., обобщённые в монографии «Многоуровневое управление и европейская интеграция» («Multi-Level Governance and European Integration», 2001). Авторы определяют интеграцию как процесс оформления в Европе принципиально нового с организационной точки зрения политического образования, в котором власть и политическое влияние распределены между субнациональным, национальным и наднациональным уровнями управления. В такой системе происходит рассредоточение суверенитета отдельных государств ввиду того, что национальные правительства принимают решения коллективно и автономная роль в политическом процессе предоставлена также таким наднациональным институтам, как Европейский парламент, Европейская комиссия, Европейский суд и Европейский центральный банк. Концепт многоуровневого управления не адресуется напрямую к одному из ключевых вопросов теории интеграции, который касается передачи лояльности граждан и суверенитета между государствами – членами ЕС, а также их будущих взаимоотношений, но речь идёт о том, что политическое управление становится более инклюзивным.

Типы многоуровневого управления

Г. Маркс и Л. Хуг предложили выделить федералистский и функциональный типы МУ. Федералистский тип (система многоуровневого управления широкого назначения) подразумевает распределение власти между тремя-четырьмя территориальными уровнями, расположенными по вертикали относительно друг друга. «Вертикальное» измерение МУ рассматривает связи между более высокими и менее высокими управленческими уровнями, включая их институциональные, финансовые и информационные аспекты (интеллектуальным фундаментом в данном случае выступает теория федерализма). Для МУ федералистского типа характерны конфликты между национальными, субнациональными и муниципальными органами по вопросам распределения политических компетенций, фондов и специфики имплементации. Их можно пытаться смягчить, создавая механизмы совместного управления, т. е. предоставляя субнациональным и муниципальным органам право голоса при принятии решений на более высоких уровнях.

При функциональном типе МУ (ориентированном на конкретную задачу), которое обычно сопровождается появлением большого числа специализированных агентств, действует при участии неправительственных организаций и частных корпораций, речь идёт о сосуществовании неограниченного числа центров принятия решений, причём разные юрисдикции частично пересекаются либо совпадают друг с другом по горизонтали. Будучи ориентированы на решение конкретных проблем, механизмы управления второго типа (их описанию соответствуют, например, транснациональные публично-частные партнёрства) имеют более гибкую архитектуру и работают более изолированно от широкой общественности в силу того, что участники обладают специальными знаниями и компетенцией в определённых вопросах технического характера. В случае МУ второго типа к сопровождающим их проблемам чаще относятся слабая демократическая отчётность и отсутствие прозрачности в процессе принятия решений (примеры допустимо усматривать в функционировании европейских регуляторных сетей, которые образуют национальные компетентные органы, работающие в одной связке с европейскими агентствами и Комиссией ЕС) либо международных организаций с компетенциями только в одной отраслевой сфере – например, Всемирной организации здравоохранения.

Многоуровневое управление на примере Европейского союза

В ЕС концепция МУ послужила научному объяснению политических трансформаций в региональном интеграционном объединении, подчеркнув общую эволюцию ментальности правящих кругов в странах Западной Европы от приверженности «большому» государству всеобщего благоденствия к неолиберализму, проявившуюся к 1980-м гг.

На европейском уровне особенностям многоуровневого устройства соответствует, прежде всего, коммунитарный метод принятия решений наднациональной ориентации (определён в статье 294 Договора о функционировании ЕС). Согласно данному методу, Комиссия ЕС располагает исключительным правом законодательной инициативы, а Совет министров и Европейский парламент совместно принимают решения, обязательные к исполнению в национальных рамках, причём в Совете превалирует правило квалифицированного большинства. Такой механизм даёт стабильную основу для создания норм и правил более высокого уровня (относительно национального), чтобы стимулировать гармонизацию и интеграцию, в особенности при учреждении единого внутреннего рынка. С начала 2000-х гг. Брюссель формально объявил своей стратегической задачей продвижение в ЕС новых форм и методов многоуровневого европейского управления – таких как открытый метод координации, которые, при сохранении приоритетности коммунитарного метода, должны были бы организационно отличаться отсутствием иерархии и централизации, отводя особую роль экспертизе и помогая нахождению консенсуса на различных уровнях. На этой стадии многоуровневое устройство превратилось в ЕС в нормативный стандарт, используемый в целях легитимации европейского управления.

Критика

По мнению оппонентов (А. Леншоу, С. Нил, М. Шиллер), порождая условия непрозрачного переговорного торга между властными уровнями и между правительствами и отдельными группами интересов, многоуровневое управление может привести к усугублению коррупции, завести в тупиковые ситуации в политическом процессе, создать моральные риски и позволить бюрократам уходить от ответственности за те решения, которые они проводят в жизнь.

Опыт ЕС подтверждает, что МУ способно не только обеспечивать успешное решение многих требующих внимания общественных задач, но и спровоцировать взамен появление новых проблем ввиду того, что соответствующие решения принимаются недостаточно легитимным образом, так как многоуровневое институциональное устройство в любом случае отличают повышенная сложность, неформальность и избирательная восприимчивость к общественным запросам. ЕС, действуя в основном на наднациональном уровне, в макроэкономическом плане удалось справиться с европейским долговым кризисом, начавшимся в 2009 г., но результат был достигнут за счёт тяжёлых последствий в ряде европейских стран (таких как Италия, Испания, Греция), что спровоцировало серьёзный кризис в объединении вследствие политики жёсткой экономии, в том числе приведший к выходу из него Великобритании.