Зо́ны экологи́ческого неблагополу́чия, территории, подвергшиеся негативному воздействию антропогенных или природных факторов, в результате которых состояние окружающей среды в их границах стало отвечать законодательно установленным критериям для создания специального правового режима, способствующего восстановлению благоприятного состояния данных территорий.

Согласно словарю синонимов русского языка, термин «неблагополучный» является синонимом термина «неблагоприятный» (Александрова. 2021). В свою очередь Толковый словарь русского языка определяет термин «неблагоприятный» как не отвечающий каким-нибудь необходимым или желательным требованиям (Толковый словарь русского языка. 1935–1940). В этой связи термин «экологическое неблагополучие» означает несоответствие состояния окружающей среды необходимым для жизни и здоровья людей параметрам.

Право на благоприятную окружающую среду

К признакам, свидетельствующим о неблагополучном экологическом состоянии территории, относятся глубокие и необратимые изменения окружающей среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья проживающего на ней населения; нарушение природного равновесия; деградацию естественных экологических систем. Для восстановления состояния таких территорий требуется установление на них особого правового режима, предусматривающего специальные мероприятия и определяющего источники их финансирования. Характер таких мероприятий зависит от причины возникновения подобного состояния. К примеру, в случае загрязнения почв проводятся мероприятия по рекультивации территории в соответствии с разрабатываемыми проектами рекультивации. В России в рамках Национального проекта «Экология» предусмотрены мероприятия по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде, а также выделяется соответствующее финансирование, обеспечивающее их осуществление.

Понятие «окружающая среда» в современном мире является наиболее часто употребляемым для определения среды обитания человека. В доктрине экологического права оно понимается как совокупность природных комплексов, природных объектов и природных ресурсов, включая землю, почвы, атмосферный воздух, воды, недра, животный и растительный мир, а также климат и околоземное космическое пространство в их взаимосвязи и взаимодействии (Бринчук. 2008. С. 39). Качество и состояние окружающей среды и её компонентов напрямую влияет на качество жизни и здоровье людей, а также на возможность существования других биологических видов и устойчивость экосистем на планете.

Право на благоприятную окружающую среду неразрывно связано с правом естественным, неотчуждаемым правом человека на жизнь. В настоящее время оно закреплено в конституциях более 150 государств и является основой для формирования в них национального экологического законодательства. Конституция Российской Федерации закрепляет право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии и на возмещение ущерба, причинённого его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42). Наличие законодательно определённых критериев состояния окружающей среды как благоприятного имеет определяющее значение для обеспечения соблюдения данного конституционного права, что, к сожалению, до сих пор в российском законодательстве полностью не реализовано (Бринчук. 2008. С. 51). В доктрине экологического права предлагается оценивать окружающую среду как благоприятную в случае её соответствия установленным в законодательстве требованиям к чистоте (незагрязнённости), ресурсоёмкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия, эстетического богатства, сохранения уникальных объектов природы с учётом допустимого экологического и техногенного риска (Бринчук. 2007. С. 36–66).

Негативное влияние на состояние окружающей среды

Негативное влияние активной хозяйственной деятельности человека на состояние окружающей среды в 20–21 вв. приобрело глобальный характер. В результате её интенсификации и несоблюдения в ряде случаев законодательно установленных к её осуществлению экологических требований, определяющих степень допустимого негативного воздействия на окружающую среду, состояние значительной части территории РФ не может быть признано благоприятным для жизни и здоровья людей. К примеру, по данным государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2019 году», в 40 городах России (что составляет 18 % городов страны) уровень загрязнения воздуха является высоким и очень высоким (С. 23), а по данным государственного доклада «О состоянии санитарно-эпидемиологического благополучия населения в Российской Федерации в 2019 году», высокие уровни загрязнения атмосферного воздуха (более 5 ПДКсс) были зафиксированы в 2019 г. на территории 15 субъектов Российской Федерации (С. 27).

Помимо хозяйственной деятельности человека, негативное воздействие на состояние окружающей среды в последние десятилетия оказывает увеличившееся количество природных и техногенных катастроф. Так, 29 мая 2020 г. произошла одна из крупнейших аварий в истории – утечка более 21,2 тыс. т дизельного топлива в результате разгерметизации резервуара на ТЭЦ-3 в г. Норильск, принадлежащей дочерней компании «Норникеля» (Норильско-Таймырской энергетической компании) (Ликвидация последствий аварийного разлива нефтепродуктов на ТЭЦ-3. 2020), создавшая угрозу экосистемам суши Арктической зоны РФ и морским экосистемам Северного Ледовитого океана. Ущерб окружающей среде, выплаченный причинителем вреда в соответствии с судебным решением, составил 146,2 млрд руб. (Решение Арбитражного суда Красноярского края от 12 февраля 2021 по делу № А33-27273/2020).

О понятии «зоны экологического неблагополучия»

Понятие «зоны экологического неблагополучия» в настоящее время в отечественном экологическом законодательстве не закреплено. Вместе с тем оно часто используется в научной литературе, посвящённой вопросам состояния здоровья населения, проживающего на территориях с неблагоприятным для человека состоянием окружающей среды. В эколого-правовой литературе в качестве его синонима применяется также термин «экологически неблагополучные территории».

В доктрине экологического права значение данных терминов определяется по-разному. Применительно к России экологически неблагополучными признаются территории в границах РФ, подвергающиеся в результате длительного либо краткосрочного антропогенного воздействия и/или природного явления процессу деградации окружающей среды, включая разрушение естественных экологических систем, загрязнение и другие формы, который влечёт за собой ущерб окружающей среде, здоровью и жизни людей (Каспрова. 2012). В другом определении экологически неблагополучных территорий под экологически неблагополучными территориями понимаются участки земли или водного пространства, на которых в результате кратковременных или долгосрочных негативных воздействий природной или антропогенной деятельности на экологические системы произошла их существенная деградация, угрожающая жизни и здоровью граждан и требующая установления на этой территории особого правового режима в целях проведения неотложных мероприятий по восстановлению качества окружающей среды (Анисимов. 2017. С. 95).

Толчком к формированию в России научной доктрины в отношении определения содержания «зоны экологического неблагополучия», понятия, критериев отнесения территорий к таким зонам, подходов к их классификации и определения правового статуса зон экологического неблагополучия послужила авария, произошедшая в 1986 г. на Чернобыльской атомной электростанции. В результате произошедшего взрыва в реакторе станции значительному радиоактивному загрязнению подверглась территория в 200 тыс. км² (Чернобыль. Мифы и факты). Наибольшему загрязнению подверглись северные районы Киевской и Житомирской областей Украинской ССР, Гомельская область Белорусской ССР и Брянская область РСФСР. После аварии в СССР в эколого-правовой науке появилась идея необходимости придания особого правового статуса территориям, пострадавшим от загрязнения окружающей среды, который ограничивал бы на них хозяйственную деятельность и обеспечивал бы проведение специальных мероприятий по их реабилитации.

Классификация зон экологического неблагополучия

Специалистом по земельному и экологическому праву В. В. Петровым было выделено 4 вида зон экологического неблагополучия (с учётом степени загрязнения окружающей среды и её опасности для человека, состояния естественных экологических систем и объёма природоресурсного потенциала, способного обеспечить жизнедеятельность человека):

• зона критической экологической ситуации;

• зона остро критической экологической ситуации;

• зона чрезвычайной экологической ситуации;

• зона экологического бедствия (Охрана окружающей природной среды. 1993).

Последние два вида получили законодательное закрепление – в статьях 58, 59 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» (утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 30 декабря 2001 № 196-ФЗ «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» и Федерального закона от 10 января 2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»), определившего критерии и порядок их объявления (установления) таковыми, ограничения осуществления хозяйственной деятельности на их территории, меры их восстановления и источники их финансирования.

Однако сами понятия «зоны чрезвычайной экологической ситуации» и «зоны экологического бедствия» в Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» определены не были. Кроме того, в период его действия не был принят подзаконный нормативный правовой акт, устанавливающий процедуру объявления и снятия статуса таких зон.

В доктрине экологического права предлагалось дополнить перечень содержащихся в законе зон экологического неблагополучия ещё одним видом – зонами повышенного загрязнения, на территории которых степень экологического неблагополучия является высокой, но не достигла критического уровня (Горбачев. 1999). В зависимости от степени и периода воздействия фактора экологической опасности, степени загрязнённости окружающей среды и уровня заболеваемости населения экологически неблагополучные территории предлагалось разделить на зону экологического напряжения, зону экологической неустойчивости (ослабления) и зону экологического бедствия (Каспрова. 2014).

Ещё один подход к классификации территорий экологического неблагополучия предполагает выделение таких их видов:

• зона экологического благополучия;

• зона экологического риска;

• зона экологического кризиса;

• зона экологического бедствия;

• зона экологической катастрофы [деградация окружающей среды на данной территории переходит границу допустимого для проживания людей состояния (Жаворонкова. 2007)].

Однако вышеуказанные предложения представителей науки экологического права не были реализованы в законодательстве. Действующая редакция Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в ст. 57 содержит отсылочные нормы по порядку установления зон экологического бедствия, зон чрезвычайных ситуаций, при этом определений указанных зон в ней не содержится. Также закон не закрепляет общий порядок объявления и установления режима зон экологического бедствия. В связи с этим действующими нормативными актами в этой сфере остаются методика «Критерии оценки экологической обстановки территорий для выявления зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия», утверждённая Минприроды России 30 ноября 1992 г., и Временный порядок объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации, утверждённый приказом Минприроды России от 6 февраля 1995 г. № 45. Экологически неблагополучная территория объявляется соответствующей зоной указом Президента РФ. Охрана окружающей среды в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Правовое регулирование зон экологического неблагополучия

В эколого-правовой литературе отмечается, что отсутствие в отечественном законодательстве классификации экологически неблагополучных территорий препятствует разграничению различных их видов (Боголюбов. 2009. С. 64). При этом, помимо закреплённых в законе и объявляемых в законодательно установленном порядке видов зон экологического неблагополучия, возникают иные чрезвычайные ситуации и имеются иные места с неблагополучным состоянием окружающей среды, предполагающие необходимость совершенствования правового регулирования в данной сфере (Боголюбов. 2010. С. 316), что должно способствовать формированию экологического правопорядка в стране. В качестве примера можно привести территории и акватории, подвергшиеся аварийному разливу нефтепродуктов. Так, представляется необходимым усовершенствовать порядок расчёта ущерба при ликвидации загрязнения территорий и акваторий вследствие аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, в том числе и на границе суши и водной среды, в части введения новой методики его комплексной оценки, проводимой с использованием экосистемного подхода, взамен применения в соответствии со ст. 77 Федерального закона от 10 января 2001 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» утверждённых в установленном порядке такс и методик исчисления размера вреда окружающей среде по отдельным её компонентам. Помимо этого, отсутствие в законодательных нормах определённости в правовых нормах, регулирующих отношения в сфере возмещения вреда окружающей среде, в том числе и по вопросу учёта затрат причинителя вреда на проведение в инициативном порядке неотложных мероприятий по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды, не способствует эффективному предотвращению негативных последствий нанесённого ущерба.

Европейское и американское законодательство устанавливает правовой режим отдельных экологически неблагополучных территорий, выделяя среди них в первую очередь территории с неблагоприятным качеством атмосферного воздуха. В США выделяются «критические районы», или «территории критического значения», где устанавливается специальный режим природопользования. Законодательством Беларуси в числе экологически неблагополучных территорий закрепляются зоны экологического бедствия, зоны экологического риска и зоны экологического кризиса (Анисимов. 2018. С. 111).

Улучшение качества окружающей среды и экологических условий жизни человека является одной из важных задач, решение которой требует от государства конкретных усилий в различных сферах общественной жизни и хозяйственной деятельности. Вне зависимости от нормативного закрепления в законодательстве понятия зон экологического неблагополучия работа над улучшением качества окружающей среды в Российской Федерации ведется на постоянной основе. Так, в соответствии со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации (утверждена Указом Президента РФ от 2 июля 2021 № 400) охрана окружающей среды, сохранение природных ресурсов и рациональное природопользование, адаптация к изменениям климата относятся к числу стратегических национальных приоритетов.

В Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 г. (утверждена Указом Президента РФ от 19 апреля 2017 № 176) состояние окружающей среды на 15 % территории страны, где сосредоточены бо́льшая часть населения страны, производственных мощностей и наиболее продуктивные сельскохозяйственные угодья, оценивается как неблагополучное по экологическим параметрам.

В соответствии с Основами государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утверждены Президентом РФ 30 апреля 2012) к механизмам решения задачи восстановления нарушенных естественных экологических систем относятся инвентаризация территорий с целью установления районов с неблагополучной экологической ситуацией для осуществления программ, направленных на минимизацию негативного воздействия на окружающую среду и ликвидацию экологического ущерба, связанного с прошлой экономической и иной деятельностью, а также организация работ по оценке и поэтапной ликвидации экологических последствий прошлой экономической и иной деятельности.