Конституцио́нная коми́ссия Съе́зда наро́дных депута́тов РСФСР – Росси́йской Федера́ции (в ряде документов СНД РФ – Конституционная комиссия Российской Федерации), постоянно действовавший в 1990–1993 гг. орган Съезда народных депутатов РСФСР – РФ (СНД РСФСР – РФ) по подготовке проекта новой республиканской Конституции и координации конституционных реформ. Председатель Б. Н. Ельцин, заместитель председателя Р. И. Хасбулатов, секретарь (с ноября 1991 – ответственный секретарь с правами председателя парламентского комитета) О. Г. Румянцев.

Создание комиссии

Прообразом Конституционной комиссии СНД РСФСР – РФ (КК) стала созданная по инициативе народных депутатов РСФСР Л. Б. Волкова и О. Г. Румянцева в рамках избирательного блока «Демократическая Россия» конституционная комиссия, заседания которой проходили в апреле – мае 1990 г. В её работе участвовали народные депутаты РСФСР Е. А. Амбарцумов, В. Л. Шейнис, С. А. Ковалёв, М. Л. Захаров, И. А. Безруков, Г. С. Бондарев, Л. Б. Волков, Б. А. Золотухин, Е. М. Кожокин, А. Н. Медведев, В. Ф. Медведев, В. И. Олейник, Румянцев, Ю. А. Рыжов, А. П. Сурков, Ф. В. Шелов-Коведяев, С. Н. Юшенков; народные депутаты СССР М. А. Бочаров, В. И. Кириллов, А. М. Оболенский; эксперты М. В. Емельянов, Л. С. Мамут, К. В. Янков и др. Комиссия, разрабатывавшая концепцию новой Конституции и программу конституционных реформ по пересмотру действовавшей в то время Конституции РСФСР 1978 г., предоставила СНД РСФСР – РФ на рассмотрение проекты первоочередных изменений Конституции РСФСР, Декларации о государственном суверенитете РСФСР, постановления 1-го СНД РСФСР «О конституционных принципах Российской Федерации».

12 июня 1990 г. СНД РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете РСФСР, в которой был закреплён принцип верховенства Конституции РСФСР и законов РСФСР на всей территории республики, за исключением вопросов государственной и общественной жизни, добровольно переданных в ведение СССР. Предусматривалось приостановление действия актов СССР, противоречащих суверенным правам РСФСР. Пункт 15 гласил, что Декларация является основой для разработки новой Конституции РСФСР, заключения Союзного договора и совершенствования республиканского законодательства. Указанные правовые акты дали начало конституционной реформе в РСФСР.

16 июня 1990 г. постановлением 1-го СНД РСФСР была учреждена Конституционная комиссия СНД РСФСР. На её первом пленарном заседании 22 июня был сформирован состав рабочей группы КК. В неё вошёл 31 человек, большая часть из которых (22) имела научные степени доктора или кандидата преимущественно юридических, экономических, философских наук (члены рабочей группы с научными степенями отмечены в приведённом ниже списке *; не имевшие научных степеней отмечены **) (Румянцев. 2018. С. 69–72). Всего в состав КК, председателем которой стал Б. Н. Ельцин, вошло 100 народных депутатов РСФСР: Р. И. Хасбулатов* (заместитель председателя), О. Г. Румянцев** (секретарь, с ноября 1991 ответственный секретарь); В. М. Адров*, Е. А. Амбарцумов*, Б. П. Аношкин, Ф. Ш. Арсланова*, В. Г. Атласов, Б. В. Аюшиев, С. Н. Бабурин*, С. А. Бадмаев, В. П. Баловнев*, Т. Д. Батагов, И. А. Безруков**, Р. И. Бигнов, В. А. Боков, И. А. Болотов, Б. Т. Большаков, В. П. Бондарев, С. Н. Булдаев, Н. Г. Буслов, В. К. Варов**, Н. Т. Ведерников*, В. Я. Витебский, Л. Б. Волков*, А. А. Волынцев, В. А. Выучейский, В. А. Габрусь, С. А. Глотов, В. М. Данилина, Ю. Я. Дмитриев, С. А. Елисейкин, В. Ф. Ермаков, Е. Ф. Ерошин, А. А. Жилкин, С. Ф. Засухин, М. Л. Захаров*, М. М. Захаров, А. А. Злобин, Б. А. Золотухин**, Н. П. Иванов, В. Б. Исаков, В. Д. Кадышев*, В. Г. Капустянский, М. М. Кауфман, С. Г. Кехлеров, В. В. Клювгант**, С. А. Ковалёв**, А. Ф. Ковлягин, Е. М. Кожокин*, В. М. Коков, А. Т. Копылов, А. М. Кузнецов, А. М. Леонтьев, В. П. Лукин*, В. Н. Любимов, В. Д. Мазаев*, Н. П. Макаркин*, Ю. С. Маточкин, П. А. Медведев*, М. А. Митюков*, С. А. Михайлов, Ю. Н. Москвич, Е. К. Нестеров, М. Е. Николаев, И. П. Никулин, Ч.-Д. Б. Ондар, Н. В. Пак, А. В. Петухов, Р. И. Пименов*, В. Н. Подопригора**, Ю. Д. Рудкин, Ю. А. Рыжов*, А. И. Рябов, Н. Т. Рябов, М. Г. Сабиров, Н. А. Савин, А. Г. Селиванов, Ю. М. Слободкин, А. И. Стеликов, В. Г. Степанков, В. Н. Степанов, О. И. Тиунов*, В. И. Торопов, В. И. Туйков, А. Ю. Фёдоров, И. В. Федосеев, К. Н. Хаматов, В. И. Хубиев, А. И. Хутыз, Ф. В. Цанн-Кай-Си*, А. Ю. Царёв, В. И. Чаптынов, И. В. Четин, В. А. Чурилов, С. М. Шахрай*, Н. П. Шевченко, В. Л. Шейнис*, Ф. В. Шелов-Коведяев*, В. А. Шишкин, Е. В. Юганов, Н. Д. Якубович (Румянцев. 2018. С. 67).

В состав рабочей группы комиссии, помимо народных депутатов РСФСР, был включён народный депутат СССР А. М. Оболенский. Экспертами комиссии на разных этапах работали на постоянной основе: В. Д. Зорькин, Б. А. Страшун, Л. С. Мамут, В. А. Кикоть, Е. А. Данилов, В. И. Лафитский. Значительный вклад в работу комиссии внесли эксперты В. М. Савицкий, И. П. Ильинский, М. И. Пискотин, Э. М. Аметистов, Т. Г. Морщакова, Г. В. Вилинбахов, В. Б. Евдокимов, М. В. Емельянов, И. Б. Михайловская, Б. С. Крылов, Е. В. Кукушкин, В. И. Купченко, О. Е. Кутафин, Б. М. Пугачёв, Ю. А. Тихомиров, В. А. Туманов, К. В. Янков, А. Н. Домрин. 14 декабря 1992 г. по предложению Р. И. Хасбулатова заместителем председателя КК был назначен Н. Т. Рябов, а с 8 сентября 1993 г. по распоряжению Б. Н. Ельцина он стал руководителем рабочей группы КК и полностью перешёл на пропрезидентские позиции.

Комиссия в 1990–1993 гг.

Изначально предполагалось, что деятельность КК будет осуществляться по двум направлениям – создание проекта новой Конституции и внесение поправок в Конституцию РСФСР 1978 г. Но вскоре КК сосредоточилась на разработке новой Конституции. Второе направление перешло в ведение Комитета Верховного Совета РСФСР (ВС РСФСР – РФ) по законодательству (председатели в 1990–1993 – С. М. Шахрай, М. А. Митюков, В. Б. Исаков). Многие предложения комитета по изменению и дополнению Конституции РСФСР 1978 г. основывались на идеях, нормах, институтах проекта Конституции, разработанных Конституционной комиссией.

Проект новой Конституции РСФСР, одобренный КК 12 ноября 1990 г., был опубликован тиражом в 40 млн экземпляров (Конституционный вестник. 1990. № 4. С. 55–120; Аргументы и факты. 1990. № 47. С. 1–8). В предисловии, предварявшем публикацию, отмечалось, что публикуемый проект инициирует процесс конституционной реформы (Из истории создания Конституции Российской Федерации. Т. 1. 2007. С. 592).

Сторонники преобразований в СНД РСФСР поддержали многие идеи, институты и нормы проекта КК: проектирование целостных взаимосвязанных неизменяемых основ конституционного строя; концепцию демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления и гарантий его развития; конституционные гарантии прав и свобод человека; конституционно-правовое отражение институтов гражданского общества; закрепление принципов разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и составляющими её субъектами; создание механизмов разделения государственной власти, взаимодействия и взаимного уравновешивания ветвей и институтов власти; установление принципов судебной власти, основных начал конституционного судопроизводства; самостоятельность местного самоуправления и его независимость от органов государственной власти; формулирование переходных положений и многое другое.

Одновременно резкой критике со стороны ряда депутатов и некоторых политических организаций подверглись устранение из названия РСФСР понятий «советская» и «социалистическая», его якобы «подражательный» западным образцам характер, «сомнительное» утверждение авторов проекта о «демократичности» документа, поспешность его создания и наделение большими полномочиями будущего российского президента. Оспаривая эту критику, авторы проекта утверждали, что стремились реализовать концепцию «сильного президента – сильного парламента – сильного государства» при наличии сильного, защищаемого Конституцией гражданского общества (Волков Л. Б. Сильный президент, сильный парламент, ответственное правительство // Конституционный вестник. 1990. № 2. С. 42–45).

Рабочей группой КК были предложены две модели правления – варианты А (В. Д. Зорькин) и Б (Л. Б. Волков, О. Г. Румянцев, В. Л. Шейнис). Вариант А предполагал формирование президентской республики; Б – утверждение смешанной формы правления (полупрезидентской и даже «на три четверти президентской», что воспринималось сторонниками Б. Н. Ельцина как якобы парламентская республика).

Что касается корректировки Конституции 1978 г., то уже к концу 1990 г. общее число дополнений в её текст составило более 40 статей [Служебная записка секретаря Конституционной комиссии О. Г. Румянцева «О работе Конституционной комиссии на втором (внеочередном) Съезде народных депутатов РСФСР» // Из истории создания Конституции Российской Федерации. Т. 1. С. 740]. КК последовательно предлагала ВС и СНД РФ принять целостный и сбалансированный текст проекта новой Конституции. Тем не менее к концу 1992 г. Конституция РСФСР 1978 г. уже содержала все необходимые институты правового демократического государства. Многие из них в дальнейшем нашли отражение в Конституции РФ 1993 г.

В январе 1991 г. в рамках КК был создан Редакционный совет (РС) из 19 членов, которому было поручено реализовывать предложения комитетов и комиссий ВС РСФСР, советов трудовых коллективов, клубов избирателей, общественных организаций и политических партий, отдельных граждан по доработке проекта новой Конституции. При подготовке всесоюзного референдума о сохранении СССР, состоявшегося 17 марта 1991 г., члены КК участвовали от российской стороны в создании документов по вопросу о российском президентстве. В течение 1991 г. Комиссия провела ряд пленарных заседаний (25 февраля, 27 марта, 5 апреля, 17 мая, 17 сентября, 2 и 23 октября, 11 ноября, 2 и 23 декабря). На них последовательно анализировались, обсуждались, редактировались и принимались тысячи поправок, которые поступили в КК от парламентских комитетов и независимых экспертов.

В октябре 1991 г. КК опубликовала доработанный вариант новой Конституции [Российская газета. 1991. 11 октября (№ 211). С. 1–8]. Этот вариант, как и предыдущий, нашёл поддержку многих демократов, но вызвал нарекания среди коммунистов. Б. Н. Ельцин остался недовольным недостаточностью президентских полномочий (Из истории создания Конституции Российской Федерации. Т. 2. 2008. С. 47). 2 ноября 1991 г. он представил проект Конституции 5-му СНД РСФСР, который, однако, был лишь «принят к сведению» под давлением консервативного большинства депутатов. Таким образом, вопрос о новой Конституции и осенью 1991 г. не попал в число приоритетных в деятельности новой российской власти. Она продолжала ориентироваться на Конституцию РСФСР 1978 г., сильно изменённую под воздействием политических событий перестройки.

В 1992–1993 гг. КК играла ключевую роль в предотвращении распада Российской Федерации, приняв деятельное участие в согласовании проектов договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации; в создании единого, интегрированного текста Федеративного договора, заключённого с субъектами Федерации и его инкорпорировании в качестве составной части в текст проекта Конституции России; в мониторинге и выявлении норм конституций и законодательства субъектов Федерации, противоречивших Конституции РСФСР – РФ; в обеспечении соблюдения принципа равноправия регионов в законодательстве и правоприменительной практике РФ (Лафитский. 2021. С. 356–357, 385–388).

Комиссия во время конституционного кризиса 1992–1993 гг.

В течение 1992 г. в ходе нарастания кризиса в отношениях между Б. Н. Ельциным, с одной стороны, и СНД и ВС РФ – с другой, в связи с критикой народных депутатов экономического курса правительства Ельцина – Гайдара усилились противоречия и в борьбе за политическую власть. 18 апреля 1992 г. 6-й СНД РФ одобрил общую концепцию конституционных реформ, однако ключевые разногласия по-прежнему вызывал острый вопрос о распределении власти между президентом и парламентом. С декабря 1992 г. резко обострилось противостояние между президентом и СНД РФ, связанное с истечением срока дополнительных полномочий указного права, предоставленных Ельцину ВС на 2-м этапе 5-го СНД РФ 1 ноября 1991 г. Раскол между исполнительной и законодательной ветвями власти наметился и по линии разработки проекта новой Конституции. На 7-м СНД (1–14 декабря 1992) проект КК был подвергнут критике со стороны Ельцина за «социалистический характер», а также за концепцию «сильный президент – сильный парламент», которая не соответствовала стремлению окружения Ельцина приумножить и даже абсолютизировать в сложившихся кризисных условиях чрезвычайную президентскую власть. Однако во многом благодаря взаимодействию ядра КК и руководства Конституционного суда РФ президент и СНД пришли к компромиссу, предполагавшему проведение весной 1993 г. всероссийского референдума по основным положениям проекта новой Конституции страны.

В то же время конфликт между парламентариями и Б. Н. Ельциным продолжал нарастать вследствие выдвинутой народными депутатами инициативы объявить Президенту РФ импичмент на 8-м СНД РФ (10–13 марта 1993); намерения руководства ряда субъектов РФ бойкотировать референдум по проекту Конституции; стремления команды Ельцина вынести на референдум вопрос о доверии парламенту и президенту наряду с некоторыми острыми вопросами экономической реформы, в том числе о праве частной собственности на землю. В таких условиях референдум по основным положениям проекта новой Конституции был вынужденно отменён.

Вместо референдума по Конституции в РФ состоялся референдум 25 апреля 1993 г., итоги которого напрямую повлияли на дальнейший ход конституционной реформы. Получив на нём относительную поддержку, Б. Н. Ельцин 29 апреля 1993 г. на совещании руководителей регионов объявил о необходимости активизировать подготовку Конституции на основе «президентского проекта», разработкой которого по его заданию занималась группа юристов в обход деятельности КК. Уже на следующий день в газете «Известия» «президентский проект» был опубликован (Авакьян С. А. Конституция России. Москва, 1997. С. 113). Со своей стороны, ВС РФ 29 апреля принял постановление о завершении работы КК над проектом Конституции (Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 19. С. 696). Так возникли два официальных проекта Конституции – президентский и парламентский (проект КК). Все органы государственной власти РФ, субъекты Федерации, многие граждане России, отечественные и зарубежные эксперты оказались вовлечены в открытый состязательный конституционный процесс.

В мае – июле 1993 г. КК продолжала работу над своим проектом. Одновременно в соответствии с указом Б. Н. Ельцина от 20 мая 1993 г. было созвано Конституционное совещание при Президенте РФ для доработки президентского проекта и завершения работы над Конституцией в целом. КК сохранила тщательно отработанную структуру проекта Конституции, в том числе разделы, посвящённые основам конституционного строя, гражданского общества, экономической системы и вызывавшие открытое неприятие многих участников Конституционного совещания. По оценке В. И. Лафитского, в отличие от проекта Конституционного совещания, проект КК последовательно реализовывал принципы равноправия субъектов РФ; ответственности государства перед гражданским обществом и будущими поколениями; использования земли и иных природных ресурсов как достояния и основы жизни и деятельности народа Российской Федерации и народов, проживающих на соответствующих территориях (Лафитский. 2021. С. 357–360). В июле ВС РФ издал существенно обновлённый проект КК, в котором были учтены отдельные положения проекта Конституционного совещания, в виде брошюры карманного формата. 12 июля 1993 г. участники Конституционного совещания утвердили консолидированный проект Конституции, опубликованный 16 июля в газете «Известия». Проект, по словам Ельцина, стал результатом творческой работы обоих проектов, а не механической суммой разнородных положений и формулировок,  в нём учтено всё лучшее из обоих проектов (Конституционное совещание. Стенограмма. Материалы. Документы. Т. 15. 1996. С. 369–370).

В конце июля 1993 г. проекты КК и Конституционного совещания были направлены в регионы для согласования, что стало первым реальным столкновением двух концепций конституционных преобразований. Большая часть регионов поддержала проект КК, что вынудило президента вновь вернуться к вопросу о согласовании конституционных проектов. Соответствующее распоряжение было подписано 8 сентября, но переговорный процесс продолжался недолго (Лафитский. 2021. С. 360–361). 15 сентября 1993 г. рабочая группа КК завершила разработку своей версии согласованного проекта Конституции РФ. 21 сентября 1993 г. Президент издал указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», в соответствии с которым СНД и ВС РФ распускались, деятельность Конституционного суда РФ приостанавливалась. Пункт 2 указа предписывал Конституционной комиссии и Конституционному совещанию представить к 12 декабря 1993 г. единый согласованный проект Конституции Российской Федерации  в соответствии с рекомендациями рабочей группы Конституционной комиссии (Из истории создания Конституции. Т. 4, кн. 3. 2009. С. 458). В этой ситуации оставшаяся на стороне парламента часть руководства КК пыталась разработать механизм выхода из создавшегося конституционного кризиса. К 1 октября 1993 г. О. Г. Румянцев и В. И. Лафитский во взаимодействии с рядом бывших экспертов подготовили пакет документов, который включал: Проект поправок в действовавшую Конституцию 1978 г.; Положение о досрочных выборах президента и парламента; Положение о временном (до проведения досрочных выборов) порядке деятельности органов федеральной власти и последнюю редакцию проекта новой Конституции (Конституционный вестник. 1994. № 1). 2 октября документы были переданы в ВС РФ, Администрацию Президента, Конституционный суд РФ, Совет глав республик, однако это не предотвратило острую фазу Октябрьского кризиса.

12 декабря 1993 г. всенародным голосованием была принята новая Конституция РФ, которая с некоторыми изменениями, согласованными на Конституционном совещании, включила разработанные КК тексты преамбулы, 1-й (основы конституционного строя РФ), 2-й (права и свободы человека и гражданина), 3-й (федеративное устройство) и 9-й (конституционные поправки и пересмотр Конституции) глав; главы 5–8 принятой Конституции РФ также содержали отдельные положения из проекта КК с изменениями, одобренными на Конституционном совещании, а также внесёнными в Администрации Президента на заключительном этапе конституционной реформы 1990–1993 гг.