Комите́т по операти́вному управле́нию наро́дным хозя́йством СССР (КОУНХ СССР), временный орган исполнительной власти, действовавший в СССР в августе – декабре 1991 г. Руководитель – И. С. Силаев.

Предпосылки создания Комитета

После неудавшегося государственного переворота, предпринятого членами ГКЧП во время Августовского кризиса 1991 г., Президент СССР М. С. Горбачёв был вынужден отправить в отставку Совет Министров СССР, членов которого он обвинил в невыполнении своего конституционного долга и непринятии необходимых мер для срыва государственного заговора. В обстановке нараставшего политического и экономического сепаратизма союзных республик и дезорганизации управления в целом Горбачёв не решился сформировать новое центральное правительство, создав при этом временный орган власти, который должен был заниматься государственным управлением на всесоюзном уровне.

Учреждение Комитета

КОУНХ СССР был учреждён на основании указа Президента СССР от 24 августа 1991 г. (О Кабинете Министров СССР. 1991). Руководителем Комитета был назначен председатель Совета Министров РСФСР И. С. Силаев, его заместителями – председатель Научно-промышленного союза, народный депутат СССР А. И. Вольский, премьер правительства и вице-мэр Москвы Ю. М. Лужков и экономический советник Председателя Совета Министров РСФСР Г. А. Явлинский. В течение последующих нескольких дней были определены функции и задачи комитета и произведены персональные назначения.

Комитет должен был действовать вплоть до формирования нового союзного правительства, поэтому представители правящей элиты и СМИ его неофициально называли «временным правительственным» (С руководителями «временного правительства» встретился пан Бальцерович // Известия. 1991. 4 сентября). На Комитет возлагались задачи по преодолению кризисных явлений в экономике, недопущению распада единого народнохозяйственного комплекса СССР и выработке экстренных мер по исправлению ситуации.

Поскольку существование Комитета не было законодательно предусмотрено и, соответственно, он не был включён в действовавшую структуру органов государственного управления, 28 августа на внеочередной сессии Верховного Совета СССР обсуждался вопрос о конституционности его создания (Правительство СССР уволено. Парламент продолжает работать // Известия. 1991. 29 августа). В ходе обсуждения депутаты пришли к выводу, что создание Комитета основывалось на чрезвычайных полномочиях Президента СССР, предоставленных ему ранее самим же союзным парламентом.

28 августа постановлением КОУНХ СССР было установлено следующее распределение обязанностей: на И. С. Силаева была возложена координация совместных действий правительств союзных республик и курирование ключевых министерств СССР – финансов, обороны, внутренних и иностранных дел, а также Комитета государственной безопасности. К сфере ответственности А. И. Вольского были отнесены промышленность (включая оборонные отрасли), строительство, транспорт и связь. Ю. М. Лужков отвечал за агропромышленный комплекс, торговлю, внешнеэкономические связи и социальную сферу. На Г. А. Явлинского была возложена организация работы по подготовке экономической реформы. Отдельные участки работы были закреплены за некоторыми членами Комитета: Председатель Государственного комитета Казахской ССР по материально-техническому снабжению А. И. Бектемисов отвечал за материально-техническое снабжение народного хозяйства СССР, министр экологии и природопользования РСФСР И. Т. Гаврилов – за топливно-энергетический комплекс, министр экономики РСФСР Е. Ф. Сабуров – за общеэкономические вопросы, полномочный представитель председателя Совета Министров – министр РСФСР В. М. Сергеев – за связь со средствами массовой информации и общественностью. Поскольку в состав Комитета вошли 6 членов российского правительства, во избежание возможных конфликтов с представителями других республик было принято решение, что при любых голосованиях РСФСР будет иметь только один голос. Тем же постановлением временное руководство министерствами и ведомствами, в тех случаях, когда их руководители не были определены в установленном порядке, было возложено на их первых заместителей.

Закон «Об органах государственной власти и управления Союза ССР в переходный период» и его влияние на деятельность Комитета. Сосуществование КОУНХ СССР и Межреспубликанского экономического комитета

5 сентября 1991 г. был подписан закон СССР «Об органах государственной власти и управления Союза ССР в переходный период», в котором определялась организационная структура государственного управления на переходный период. Согласно ему, координация управления народным хозяйством, проведение экономических реформ и социальной политики возлагались на вновь создававшийся союзными республиками на паритетных началах Межреспубликанский экономический комитет (МЭК). В законе не содержалось упоминания о КОУНХ СССР. Согласно указу Президента СССР от 6 сентября, Комитет должен был прекратить свою деятельность с момента начала работы МЭК. 20 сентября председателем МЭК был назначен И. С. Силаев, который должен был сложить полномочия руководителя КОУНХ СССР. Спустя несколько дней он подписал распоряжение, предписывавшее всем министерствам и ведомствам СССР выполнять указания МЭК, что вызвало резкое недовольство народных депутатов РСФСР, расценивших утверждение этого документа как попытку восстановить диктат союзного центра. МЭК не являлся централизованным правительством в прежнем смысле, хотя должен был заниматься не только проблемами экономики, но и организацией всего народного хозяйства. По сути, он должен был выполнять роль консолидирующего центра единого экономического пространства. После подписания 18 октября 1991 г. М. С. Горбачёвым и руководителями 8 союзных республик Договора об экономическом сообществе суверенных государств МЭК стал высшим союзным исполнительным органом власти и был переименован в Межгосударственный экономический комитет.

Тем не менее реально деятельность КОУНХ СССР продолжалась вплоть до момента прекращения действия союзного договора в связи с подписанием 8 декабря Беловежских соглашений 1991 г., поскольку МЭК, потративший значительную часть времени на решение организационных и кадровых вопросов (но не дойдя даже до стадии создания конкретных рабочих механизмов), так и не смог приступить к полноценной работе. Несмотря на то что с ноября 1991 г. некоторые решения союзного правительства стали выпускаться от имени МЭК, готовились и координировались они всё так же КОУНХ СССР.

Деятельность Комитета в сентябре – октябре 1991 г.

КОУНХ СССР достаточно быстро возобновил межправительственные контакты с зарубежными странами. К примеру, 2 сентября с членами КОУНХ СССР встретился вице-премьер и министр финансов Республики Польша Л. Бальцерович, рассказавший об опыте своей страны по обузданию инфляции. 17–20 сентября И. С. Силаев встречался с прибывшей в Москву делегацией финансовых и банковских кругов США во главе с министром финансов США Н. Брейди и председателем Федеральной резервной системы А. Гринспеном.

3 сентября 1991 г. в интервью газете «Известия» И. С. Силаев изложил своё видение первостепенных задач возглавляемого им комитета: «Мы намерены поддержать функционирование экономики и позаботиться в первую очередь о том, чтобы обеспечить народ хотя бы минимально продовольствием, товарами массового спроса, помочь ему пережить зиму» (Иван Силаев верит, что мы не пропадем // Известия. 1991. 4 сентября). Перечень проблем достаточно точно характеризовал усугублявшееся кризисное состояние советской экономики. Положение на потребительском рынке, в особенности продовольственном, почти повсеместно ухудшалось. За прошедшие с начала года 8 месяцев выпуск продовольственных товаров в целом сократился на 8,5 %, или на 19,7 млрд руб. в сопоставимых ценах. Существенно ослабла межреспубликанская кооперация по производству и поставкам сельскохозяйственной продукции. Состояние внешнеторгового оборота также не внушало оптимизма: с начала года экспорт сократился на 30 %, импорт – на 45,2 %. Чтобы поддерживать закупки на приемлемом уровне, государству приходилось увеличивать продажу золота: в 1989 г. было 245 т золота, в 1990 г. – 474 т, в течение 9 месяцев 1991 г. – более 300 т. Осенью 1991 г. остатки золота в стране сократились до критической отметки – 240 т.

В числе первых мероприятий Комитета стали принятие постановления об обеспечении населения продовольствием (О неотложных мерах по обеспечению населения продовольствием : Постановление Комитета по оперативному управлению народным хозяйством СССР от 31 августа 1991 г. № 4 // Библиотека нормативно-правовых актов СССР), рассмотрение вопросов топливно-энергетического комплекса, поддержания прямых связей предприятий (с дальнейшим внедрением рыночных подходов) и формирования материального баланса на 1992 г. Оказывалась экономическая поддержка отдельным производственным коллективам. В начале сентября 1991 г. Комитет обязал своим распоряжением правительства республик и местные исполнительно-распорядительные органы направить в сельскую местность недостающий транспорт и трудовые ресурсы для завершения уборки урожая и заготовки кормов. Этим же документом по согласованию с Министерством обороны СССР республикам было разрешено привлекать на уборку личный состав воинских подразделений и военных учебных заведений. Помимо этого, организации, закупавшие за рубежом за собственные средства товары первой необходимости, были освобождены до середины 1992 г. от налога на экспортно-импортные операции.

Комитет предпринял попытку увеличить закупки продовольствия и сырья за границей, в связи с чем в сентябре И. С. Силаев начал переговоры с иностранными государствами о закупках зерна, сахара, растительного масла и ряда других продовольственных товаров. Речь шла о весьма внушительных объёмах закупок. Так, в Европейское экономическое сообщество поступило обращение Силаева со списком товаров на сумму более чем 8 млрд долл. США. Оплатить эти поставки СССР мог только в случае получения новых кредитов в зарубежных банках. В сложившихся условиях эта задача становилась едва ли реализуемой: иностранным банкирам требовалось чёткое понимание того, кто будет являться гарантом этих кредитов – единый плательщик или множество государств-должников: представители РСФСР, Белорусской ССР, Казахской ССР, Киргизской ССР, Таджикской ССР, Туркменской ССР, Узбекской ССР требовали подтвердить принцип солидарной ответственности по внешнему долгу всех 15 республик, входивших в СССР. Столкнувшись со сложностями в привлечении новых займов, КОУНХ СССР сделал ставку на изменение структуры импорта в пользу продовольствия, однако существенно улучшить ситуацию с уровнем потребления также не удалось. По состоянию на конец октября – начало ноября 1991 г. в 53 регионах РСФСР были введены талоны на мясо, в 61 – на масло, в 64 – на крупу, макаронные изделия и спиртное.

В течение осени 1991 г. проблемы бюджетной обеспеченности усугублялись. Вследствие того, что республики практически перестали перечислять деньги в бюджет, союзные структуры из-за нехватки средств не смогли реализовать порученные им программы. За 9 месяцев с начала года в союзный бюджет не поступило порядка 100 млрд руб., в то время как новые расходы, связанные главным образом с повышением цен в оборонном комплексе, оценивались в 40 млрд руб. Ускорился и прирост бюджетного дефицита: летом 1991 г. он составлял 9 млрд руб. в месяц, в сентябре – 18 млрд руб., в октябре – 22 млрд руб. Всего же за 9 месяцев дефицит союзного бюджета составил 84,4 млрд руб. вместо 26,7 млрд руб., утверждённых на 1991 г., и превысил доходы в 2,3 раза (Амосов. 1992. С. 19). Кроме того, поскольку республики, перестали отчислять средства также и в союзный внебюджетный фонд стабилизации, нарушая законы и экономические соглашения, единый фонд социальной поддержки населения и пенсионный фонд СССР, суммарный дефицит средств увеличился до 120,3 млрд руб. 60 % денежной массы (составлявшей 1,6 трлн руб.) было вложено в государственной долг, следствием чего стали сокращение инвестиций и заморозка технического обновления фондов. В КОУНХе ожидали, что к концу года дефицит государственных финансов превысит 20 % от валового национального продукта, что могло поставить страну на грань финансового краха (Программа углубления экономических реформ Правительства Российской Федерации // Вопросы экономики. 1992. № 8. С. 4).

В середине октября Министерство финансов СССР было вынуждено обратиться в КОУНХ СССР за очередным кредитом, на этот раз – в размере 25 млрд руб. Отметим, что в феврале и июне того же года Президент СССР разрешил Государственному банку выдать Министерству финансов СССР кредитов на сумму 73 млрд руб., из которых лишь 5 млрд руб. были утверждены Верховным Советом СССР. При рассмотрении этого вопроса Ю. М. Лужков предложил кардинально пересмотреть порядок кредитования государственного бюджета и попытаться уйти от эмиссионного финансирования. Суть его предложений состояла в усилении денежной активности в стране. Во-первых, предлагалось продать населению по рыночному курсу 2–3 млрд долл., что оживило бы торговлю. Во-вторых, разрешить приватизацию отдельных производственных объектов. В-третьих, отпустить цены на водку, табак и сахар. Помимо этого, Лужков предлагал сократить расходы на оборону и ввести контрактную армию. По его прогнозам, реализация комплекса этих мер должна была принести бюджету не менее 350 млрд руб. Однако большинство членов КОУНХ СССР не поддержали столь неординарные меры и решили вернуться к испробованному методу – печати дополнительных объёмов денежных знаков.

Деятельность Комитета в условиях ликвидации общесоюзных институтов

К ноябрю 1991 г. стиль работы КОУНХ СССР заметно изменился ввиду предстоявшей ликвидации союзных министерств и ведомств и необходимости выстраивания отношений в рамках формируемого нового межгосударственного объединения. Обращает на себя внимание фраза, с которой начинался Договор об экономическом сообществе: «Независимые государства, являющиеся и бывшие субъектами Союза Советских Социалистических Республик, безотносительно к их нынешнему статусу, выражая волю своих народов к политическому и экономическому суверенитету…». Таким образом, в документе признавалось, что отдельные республики СССР уже не являлись его субъектами. В связи с этим важным направлением деятельности Комитета стала подготовка проекта соглашения об организации межгосударственных хозяйственных связей в 1992 г., направленного на преодоление экономического развала и организацию народного хозяйства на новых принципах. Предполагалось взять под жёсткий контроль движение потребительских товаров и продукции производственно-технического назначения, используя при этом исключительно экономические регуляторы (валютно-закупочные и вывозные квоты, лицензии по продаже и др.). Республикам гарантировался их суверенитет, но устанавливался запрет на реэкспорт продукции, поставляемой по межгосударственным соглашениям. Кроме того, республики должны были нести взаимную ответственность за невыполнение обязательств на уровне правительств.

1 ноября вышло распоряжение Комитета о создании благоприятных условий для развития частной инициативы и предпринимательства в стране (Писигин В. Ф. Свободное предпринимательство. Ульяновск, 1992. С. 77–83), которое кардинально отличалось от принятой прежде в правительственных распорядительных документах формы. Документ содержал довольно объёмный перечень рекомендаций для республик, в том числе:

• ограничение государственного вмешательства в предпринимательскую деятельность рамками налогового, ценового и антимонопольного регулирования и надзорных полномочий;

• предоставление права предпринимателям оспаривать в суде неправомерные действия государственных органов и требовать возмещения ущерба, включая упущенную выгоду;

• пересмотр законодательства в сфере хозяйственной деятельности не чаще чем раз в три года;

• снятие всех ограничений на проведение финансово-банковской деятельности для коммерческих банков (при этом государство не несёт ответственности за все виды рисков, связанных с банковской деятельностью);

• предоставление права предприятиям, независимо от их организационно-правовой формы, кредитоваться в любых банках, включая зарубежные, а также свободно заниматься внешнеэкономической деятельностью.

Отдельное внимание в документе было уделено формированию принципов налоговой политики на территории единого экономического пространства. Суверенным республикам было рекомендовано предельно сократить налог на прибыль предприятий, а прибыль, направляемую на развитие производства, – полностью освободить от налогообложения.

Документ имел исключительно декларативный характер и представлял собой попытку руководства Комитета задать приемлемый тон для общения между центром и суверенными республиками. Строго говоря, республики не были обязаны соблюдать предложенные рекомендации.

Деятельность Комитета по урегулированию вопроса о погашении внешней задолженности СССР

КОУНХ СССР как правопреемнику Кабинета министров СССР предстояло продолжить урегулирование вопроса о внешней задолженности страны. По величине внешнего долга СССР находился на втором месте в мире после Бразилии (История новой России. 2011. С. 555). К тому времени международный рейтинг платёжеспособности СССР резко снизился: с 17-го места в 1988 г. он переместился в 1991 г. на 111-е из 130 возможных. Поступлений от экспортных операций и продажи золота уже не хватало для обслуживания внешнего долга, который был сравним с годовым объёмом валового национального продукта СССР. К тому же к рассматриваемому моменту союзные республики прекратили перечислять средства в Банк внешнеэкономической деятельности СССР (Внешэкономбанк), а некоторые из них поставили вопрос о разделении финансовых обязательств СССР.

Проблема выплаты внешнего долга стала определяющей во взаимоотношениях СССР с западными странами, которые напрямую связывали вопрос обслуживания кредитов с дальнейшей финансовой и даже продовольственной помощью СССР. Подписанный 18 октября 1991 г. Договор об экономическом сообществе союзных республик едва не вызвал панику в западном банковском сообществе, поскольку в разделе об обслуживании внешнего долга говорилось, что вместо ликвидируемого Внешэкономбанка республики создадут новый банковский институт. В соответствии с международными правилами это означало, что кредиторы могут немедленно потребовать возвращения всех советских долгов и только после этого начнут оформлять свои отношения с новыми банковскими структурами. В ходе встречи 27–28 октября в Москве представителей стран «Большой семёрки» (США, Канада, Великобритания, Германия, Франция, Италия, Япония) с главами республиканских правительств был подписан меморандум «О взаимопонимании относительно долга иностранным кредиторам Союза Советских Социалистических Республик и его правопреемников», в котором заявлялось о готовности республик к солидарному обслуживанию задолженности (История новой России. 2011. С. 556). Однако конкретных механизмов расчётов этот документ не содержал.

КОУНХ СССР, как и МЭК, продемонстрировал абсолютную пассивность и отсутствие какой-либо стратегии в решении вопроса внешней задолженности. В ноябре 1991 г. ситуация с валютными резервами в стране оказалась близка к чрезвычайной. Вследствие падения производства и снижения на мировых рынках цен на энергоносители (притом что в октябре – ноябре 1991 объём производства нефти в СССР упал до рекордно низких 10 млн баррелей в день) ежемесячные поступления иностранной валюты в рублёвом исчислении (инвалютных рублей) сократились до 1,1 млрд вместо ожидавшихся 1,8 млрд. Общий дефицит валютных средств в ноябре достиг более 1 млрд инвалютных рублей. Зашли в тупик переговоры о новых кредитах с Саудовской Аравией, Тайванем, Южной Кореей и Японией. В первой половине ноября Комитет несколько раз обсуждал перспективы и возможности СССР по соблюдению графика платежей по внешнему долгу и осуществлению закупок товаров и продовольствия за рубежом, но все решения сводились к необходимости более рационального распределения и без того скудных валютных ресурсов.

Выдвигались и конкретные предложения, которые, впрочем, мало учитывали реальную политическую и экономическую обстановку, в том числе: 1) передать в залог под новые кредиты 100 т золота (из оставшихся в наличии 240 т), однако для этого требовалось согласие республик; 2) воспользоваться свободными валютными средствами предприятий (около 5 млрд инвалютных рублей), при этом никак не оговаривалось, каким образом можно было заставить предприятия пойти на это добровольно; 3) попытаться заставить страны-должники начать возвращать СССР выданные им займы, притом что большая часть этой задолженности приходилась на неплатёжеспособные государства.

В условиях разбалансировки экономики страны и межреспубликанских отношений, разрушения старых механизмов управления, исчезновения контроля за денежной эмиссией и расходованием средств союзного бюджета КОУНХ СССР не стал кабинетом реформ, которые были необходимы стране для выхода из кризиса, и не смог полноценно выполнить функцию общесоюзного правительства. Упразднён (наряду с МЭК) указом Президента РСФСР Б. Н. Ельцина от 19 декабря 1991 г. в связи с созданием СНГ.