Гражда́нское уча́стие, спектр процессов, посредством которых граждане и их объединения могут оказывать влияние на формулирование и выработку политических решений, отстаивая свои права, интересы, потребности и ожидания (Петухов. 2019). Гражданское участие является важным элементом демократического государственного устройства, т. к. включает в себя не только функции получения обратной связи и информирования граждан с общей целью принятия более приемлемых и эффективных решений, но и открывает для общественности дополнительные возможности обсуждения и донесения своего мнения как до представителей власти, так и до других заинтересованных сторон (Уханова. 2020).

Формы гражданского участия

Гражданское участие может принимать разные формы (Подъячев. Основные формы гражданского участия ...), среди которых выделяются широко распространённые, такие как участие в избирательном процессе или деятельности общественных организаций, волонтёрская деятельность, подача петиций, участие в публичных слушаниях и забастовках, а также более специфические, связанные с развитием практик государственного управления, электронного правительства и состоянием гражданского общества. Эти формы основаны на процессах вовлечения граждан в публичную политику, посредством серии более или менее институционализированных этапов артикуляции интересов и обсуждения.

В 1969 г. американский юрист Ш. Арнштейн описала разные уровни гражданского участия, своего рода «лестницу» с восемью ступенями, в которой две нижние ступени подразумевали отсутствие участия, средние три олицетворяли символическое участие, а верхние три являлись настоящим воплощением участия (Arnstein. 1969). В дальнейшем эта модель была развита и доработана, и в современных исследованиях на её базе выделяется «диапазон гражданского участия», описывающий пять основных форматов участия, которые взаимосвязаны друг с другом и характеризуются увеличением влияния общественности на принятие решений в процессе гражданского участия (IAP2 Spectrum of Public Participation. 2018).

Точкой отсчёта выступает формат информирования. В процессе информирования граждане в основном являются пассивными получателями информации, но она позволяет им быть в курсе состояния дел по каким-то значимым проблемам и знать обоснования, которыми руководствуются власти при принятии решений. Следующий формат – консультирование. Его цель – получить обратную связь от граждан и дать им возможность высказать свою точку зрения, мнения и предпочтения относительно вопроса, стоящего на повестке дня. Исходя из полученной информации, власти могут скорректировать курс действий или сместить приоритеты политики. Третий выделяемый формат – вовлечение. Его цель – включить граждан или их объединения в работу на протяжении всего процесса выработки политики, чтобы обеспечить последовательное понимание и учёт проблем и чаяний общественности. В процессе вовлечения участники активно задействованы в принятии решений, могут получить минимальные лидерские полномочия и их мнение учитывается при принятии окончательного решения.

Описанные выше форматы встречаются часто и взаимодополняют друг друга, т. к. без адекватного информирования сложно собирать релевантную обратную связь, а без выстраивания механизмов учёта обратной связи сложно организовать осмысленное вовлечение граждан в процессы принятия решений. Верхний спектр диапазона участия рассматривает форматы, которые более трудноосуществимы и представлены на практике гораздо реже. Первый из них – сотрудничество. Оно включает в себя выстраивание фактически партнёрских отношений с общественностью в процессе принятия решений и обсуждения политических альтернатив. Сотрудничество предоставляет властям и участникам статус, близкий к равному, когда стороны разделяют определённую степень контроля и полномочий по принятию решений. Последний формат в рамках модели диапазона – уполномочивание. Он наиболее сложен в осуществлении, т. к. его цель – передать принятие окончательных решений в руки граждан. В каких-то вопросах власти могут частично или полностью передать контроль и управление принятием решений гражданам, предоставив им необходимые ресурсы и свободу самоорганизации.

Проблемы гражданского участия

Гражданское участие не может состояться при отсутствии должных институтов. Формы взаимодействия и сотрудничества между социальными и политическими акторами не устанавливаются в условиях политического вакуума, а структурируются в соответствии с существующими моделями политического действия и формата политического режима. Когда взаимозависимые акторы сотрудничают и преследуют общие интересы, они порождают коллективную власть, но для реализации общих целей они должны самоорганизовываться, и таким образом они вводят иерархию, происходит разделение труда и определение функциональных ролей. Этот процесс обременён конфликтами и приводит к формированию распределительной формы власти, потому что даже при номинальном равенстве иерархия сохраняется и те, кто занимает руководящие и координационные позиции, имеют огромное организационное превосходство над другими.

Процедуры участия включают в себя не большее число граждан, чем при участии их в формировании стандартных представительных институтов. Большинство форматов участия открыты для всех граждан, тем не менее фактические участники редко представляют реальное большинство населения. Дж. Иннес и Д. Бухер утверждают: «Самая большая проблема с этой точки зрения заключается в том, что все эти форматы чаще всего состоят из представителей элиты и не включают широкий спектр интересов и мнений» (Innes. 2004. P. 423). Решение об участии часто обусловлено определёнными социальными характеристиками. Образование, достаток, социальный статус являются показателями того, кто, скорее всего, будет вовлечён в процесс участия, а кто гражданской активности проявлять не будет. Таким образом, в процессах гражданского участия часто доминируют те, кто обладает большими социальными и финансовыми возможностями. Социальная избирательность приводит к проблемам, касающимся вопросов представительности. Кроме того, это ограничивает количество информации о социально значимых проблемах, которую могут в результате получить органы государственной власти.

Процессы гражданского участия работают не в качестве заменителей существующих органов власти, а как дополнение. Независимо от содержательных результатов часто остаётся неясным, как именно участие граждан было включено в выработку решений. Дж. Налбандян отмечает: «Силы административной модернизации и гражданской активности фундаментально конфликтуют друг с другом…» (Nalbandian. 2005. P. 313). В связи с этим конфликтом даже результаты участия устойчивых сообществ и организаций не могут быть легко введены в организационные процедуры государственного управления.

Механизмы гражданского участия часто не в состоянии расширить возможности действительно широкого спектра граждан. Чаще всего те, кто вовлечён в процесс гражданского участия, явно или неявно ставят перед собой задачу достичь консенсуса в результате обсуждения. Обычно поиск консенсуса – это хороший выбор. Он помогает добиться поставленных целей, т. к. процесс принятия решений сам по себе преобразует предпочтения участников, которые приходят для того, чтобы принять приемлемые и обоснованные решения. Вместе с тем поиск консенсуса также может скрывать более глубокое неравенство ресурсов и возможностей. В таких ситуациях опции, доступные слабым или маргинальным общественным группам при формальном равенстве сторон, весьма невелики, т. к. государство чаще всего будет использовать группы, готовые к консенсусу, чтобы подавить «нежелательное» участие (Becher. 2010).

Значение гражданского участия

Гражданское участие служит средством уменьшения существующих асимметрий распределения власти, предоставляет больше информации при принятии решений и способствует учёту мнений разных групп граждан. Механизмы участия обращаются к значимым социально-политическим проблемам, перенаправляя политику к актуальным потребностям граждан, создавая общественную поддержку для политических решений, а также предоставляя актуальную информацию о конкретных проблемах и требованиях граждан.

Гражданское участие создаёт дополнительные связи между обществом и органами власти. На самом базовом уровне это одна из гарантий того, что те, кто принимает решения, влияющие на жизнь граждан, будут вести с ними диалог до того, как решение будет принято. Кроме того, это действенный механизм выявления неочевидных проблем и точек напряжения, способ разрешения разногласий и выработки более продуманных подходов, при которых разница позиций между представителями разных мнений может быть адресно проработана и принята во внимание. Гражданское участие важно для легитимации политического процесса и для получения информации о том, какое значение граждане придают тем или иным ценностным выборам, лежащим в основе конкретных решений.