Государственный сектор экономики

С начала 20 в. взгляды на роль и значение государственного сектора в экономике неоднократно менялись. Государственный сектор был доминирующим в плановых экономиках стран социалистического лагеря, а со времён Великой депрессии 1929–1933 гг. и в капиталистических странах играл важную роль в восстановлении экономики и мобилизации ресурсов. Однако к 1980-м гг. наметилась тенденция к ослаблению государственного регулирования и либерализации ряда сфер экономики. По всему миру прокатилась волна приватизации, которая затронула в 1990-е гг. и Россию, и привела к тотальной распродаже государственного имущества.

В 21 в., после глобального финансового кризиса 2008 г., а также пандемии Covid-19, роль государственного сектора вновь переосмысливается. Кризис выявил серьёзные проблемы и заставил задуматься о правильности выбранного курса на приватизацию. Правительства многих стран были вынуждены играть гораздо более активную роль в экономике, в некоторых случаях национализируя или ренационализируя частные предприятия. Так, приватизационные инициативы в сфере пенсионного обеспечения в США, Чили, Великобритании и других странах повлекли за собой ухудшение положения социально незащищённых слоёв населения. Другие проекты приватизации, такие как автомобильные дороги в Мексике и железные дороги в Великобритании, аналогичным образом столкнулись с серьёзными проблемами (Stiglitz. 2015). Исследователи обращают внимание на то, что «фактор приватизации оказал негативное влияние на пропускную способность больниц, что привело к увеличению показателей смертности в Испании, Италии и США. В то же время в странах с системами здравоохранения, в меньшей степени охваченными приватизационными процессами, таких как Германия, Южная Корея, Япония, показатели смертности оказались гораздо ниже. В сферах естественных монополий (в частности, водоснабжения), также затронутых кризисом COVID-19, государственные предприятия оперативнее реагировали на возникающие вызовы, обеспечивая необходимую поддержку социально незащищённым слоям населения» (Кононкова. 2023.^[1] С. 145). Однако отдельные примеры неэффективности частных предприятий не являются основанием для пересмотра всех итогов приватизации и принудительного изъятия частных активов в пользу государства.

Согласно Р. Масгрейву, государственный сектор выполняет 3 основные функции в экономике: распределительную, перераспределительную и стабилизационную (Масгрейв. 2009^[2]). Распределение ресурсов в экономике государство осуществляет через производство общественных благ и механизм государственных закупок, финансируя определённые виды деятельности и таким образом поощряя их и препятствуя другим. Перераспределение призвано скорректировать распределение национального богатства в обществе, основываясь на компромиссе между справедливостью и эффективностью. Стабилизация экономического развития предполагает борьбу с безработицей при умеренной инфляции, устойчивом темпе экономического роста и бездефицитном платёжном балансе. Деятельность государства в реализации всех трёх функций тесно переплетена между собой и не может быть чётко разделена на отдельные сферы влияния.

Мировая практика позволяет относить к государственному сектору следующие организации:

1. Организации, обеспечивающие жизнедеятельность страны. Например, в эту категорию входят центральные банки, отвечающие за проведение денежно-кредитной политики и поддержание ценовой стабильности в национальной экономике. Центральные банки почти всех стран мира находятся в собственности государства, однако есть исключения. Так, ФРС США считается независимым государственным учреждением, при этом акциями 12 резервных банков, входящих в систему, владеют частные коммерческие банки.
2. Предприятия, производящие общественные блага (образование, здравоохранение, пенсионное обеспечение и др.). В большинстве стран мира государство предоставляет лишь минимальный набор таких благ (например, бесплатное начальное и среднее образование), а расширенные потребности общества удовлетворяются частными фирмами.
3. Коммерческие организации, производящие социально значимые блага (коммунальные службы, почта и др.). В эту категорию включены сферы естественных монополий, которые в силу своей экономической природы должны находиться в руках одного собственника – государства, хотя возможны исключения.
4. Стратегические предприятия, которые из соображений экономической безопасности находятся в государственном секторе (нефтегазовые, металлургические компании, коммерческие банки, важнейшие предприятия инфраструктуры и др. Так, крупнейшие аэропорты в Нидерландах, Германии, Бельгии и других развитых странах полностью или частично управляются государством.

В российской экономике государственный сектор охватывает все перечисленные типы организаций. Это объясняется значительной ролью государства и разнообразием его функций. В зависимости от того, преследуется в процессе реализации общественных интересов цель извлечения прибыли или нет, могут быть выделены коммерческие и некоммерческие организации госсектора РФ, их состав представлен в таблице.

Состав организаций государственного сектора РФ по организационно-правовым формам

На вопрос об оптимальном размере государственного сектора сложно ответить однозначно, т. к. эта величина меняется под воздействием ряда факторов. По мнению исследователей (Виноградов. 2006^[3]), факторы, оказывающие влияние на динамику и размеры государственного сектора, могут быть как внешними, так и внутренними. «Внутренние факторы связаны с расширенным воспроизводством государственного капитала, внешние – определяются созданием новых государственных структур за счёт государственных финансов и стратегией развития… <…> От степени сочетаемости внутренних и внешних факторов, влияющих на развитие государственного сектора… в конечном счёте, зависит конкретная динамика государственного сектора и направления развития государственного предпринимательства в той или иной стране» (Кононкова. 2010.^[4] С. 43–44).

Размеры государственного сектора могут расти в результате обращения предприятий в государственную собственность. В соответствии с практикой данный процесс может проходить точечно на добровольной/принудительной основе (по решению суда) или массово. Добровольный переход предприятий под государственный контроль, в свою очередь, может быть произведён многими способами, включая банкротство и уступку контроля. Изъятие объекта, принадлежащего частному лицу, в принудительной форме в пользу государства происходит на следующих основаниях: взыскание по обязательствам собственника, выкуп участка для государственных нужд, реквизиция, конфискация, выявление нарушений процедуры совершения приватизационных сделок и др. В отдельных случаях частному собственнику полагается компенсация (например, при выкупе участка для государственных нужд или реквизиции в случае стихийных бедствий).

Угроза национализации может быть демотивирующим фактором для инвесторов, приобретающих собственность и вкладывающих свои средства в экономику страны. Поэтому при принятии решения о деприватизации важно проводить всестороннюю, взвешенную оценку состояния актива, структуры собственности и возможных социально-экономических последствий таких действий.

Универсального критерия для измерения размеров государственного сектора не существует, хотя подобный критерий позволил бы существенно упростить анализ его динамики и сделал бы возможным её сопоставимость в разных странах. По этой причине оценки размеров госсектора той или иной страны могут существенно отличаться в зависимости от используемой методологии. Тем не менее размеры государственного сектора обычно оцениваются долей государственных расходов в ВВП. Среди других показателей, позволяющих оценить масштаб государственного участия в экономике, можно отметить следующие:

1. Стоимость государственного имущества и его удельный вес в общей стоимости национального имущества.
2. Доля государственного акционерного капитала в общей сумме акционерного капитала страны.
3. Количество государственных коммерческих и некоммерческих компаний и их удельный вес в общем количестве организаций.
4. Численность работников, занятых в государственном секторе, и их доля в общей численности занятых.
5. Объём продукции, производимой предприятиями государственного сектора, и его доля в ВВП.
6. Доля государства в производстве добавленной стоимости.
7. Стоимость государственного заказа, выполняемого предприятиями как государственного, так и частного сектора, и его удельный вес в ВВП.
8. Сумма государственных инвестиций в основной капитал и их доля в ВВП и др.

График, показывающий изменение доли общих государственных расходов в ВВП, приведён на рисунке. Можно заметить, что доля государственных расходов в ВВП в странах с переходной и развивающейся экономикой значительно меньше, чем в развитых странах, а также что участие государства в экономике увеличивается в периоды кризисов.

Источник: Составлено авторами на основании данных МВФ.

Более значительная доля государственных расходов в ВВП развитых стран по сравнению с развивающимися экономиками не означает, что в этих странах наблюдается значительное количество активов в собственности государства, а говорит о повышенном внимании правительств более развитых стран к государственным вложениям в разные сферы экономики, осуществляемым с целью увеличить благосостояние граждан.