Государственная собственность

Внимание исследователей к проблематике государственной собственности всегда было связано с обоснованием границ вмешательства государства в экономику, позволяющих, с одной стороны, не сковывать инициативу частных предпринимателей, а с другой – решать задачи социальной значимости. Формирование взглядов на государственную собственность происходило постепенно, по мере развития представлений о функциях, возлагаемых на государство в условиях тех вызовов, с которыми сталкивались страны в своём развитии (Кононкова. 2010^[1]).

В экономической теории можно выделить разные подходы к обоснованию важности государственной собственности. Основными из них являются классический, марксистский, неоклассический и институциональный.

С точки зрения классической школы политической экономии государственная собственность необходима только для выполнения 2 функций государства: производства общественных благ и поддержания порядка. Во времена А. Смита считалось, что только частная собственность создаёт условия для предпринимательской активности экономических агентов, деятельность которых в конечном итоге служит достижению и общественных интересов (Смит. 1993^[2]).

Альтернативным считается подход марксистской школы политической экономии, согласно которому государственная собственность, выполняя социальную функцию, является формой разрешения противоречия между частным и общественным интересом. В соответствии с учением К. Маркса, монополия государственной собственности на основные средства производства служит условием справедливости и достижения общественного благосостояния (Маркс. 2014^[3]).

Неоклассическая трактовка государственной собственности сводится к обоснованию её необходимости на основе идеи существования провалов рынка, т. е. таких сфер рыночной экономики, где частное предпринимательство оказывается неэффективным (Пигу. 1985^[4]).

Свой взгляд на отношения собственности даёт новая институциональная теория, предложившая теорию прав собственности, снимающую остроту выбора между государственной и частной собственностью. Р. Коуз и А. Алчиан в середине 20 в. доказали, что не факторы производства сами по себе, а пучок правомочий, или набор прав на их использование, имеет значение. Не форма собственности, а режим собственности, т. е. режим доступа к тем или иным объектам, становится главным в вопросах эффективного размещения и использования ресурсов. В связи с этим государственная собственность рассматривается как «…режим использования ограниченного ресурса, при котором исключительность доступа существует не только для аутсайдеров, но и инсайдеров» (собственников) (Институциональная экономика. 2011.^[5] С. 152).

Дискуссии вокруг значимости государственной собственности позволили в конце 20 в. прийти к консенсусу, что она логично дополняет частную собственность в странах современного капитализма, выполняя следующие важные функции: социальную, фискальную и регулирующую.

1. Социальная функция заключается в том, что государство, принимая на себя издержки производства общественных благ, создаёт необходимые блага в социально значимых сферах, таких как образование, наука, здравоохранение, культура и искусство, используя имеющиеся в распоряжении объекты государственной собственности. Кроме того, государство, сохраняя и создавая новые рабочие места в государственном секторе, решает социально значимые проблемы.
2. Фискальная функция состоит в аккумулировании получаемых от вовлечения объектов государственной собственности в экономический оборот доходов в бюджет государства, к которым относятся налоговые и неналоговые доходы от государственной собственности, включая налоги и пошлины, дивиденды, арендную плату и доходы от продажи государственных активов (Хубиев. 2007^[6]).
3. Регулирующая функция означает использование государственных финансов для сглаживания колебаний экономических циклов. Государственная собственность в этом случае выступает в качестве инструмента контрциклического регулирования экономики для поддержания макроэкономического равновесия и стабильности в стратегических и социально значимых отраслях. В современном мире пик сделок по национализации чаще всего приходится на кризисные периоды (например, мировой финансовый кризис 2008 г. или кризис 2020 г., вызванный пандемией COVID-19) (Кононкова. 2017^[7]).

В России государственная собственность играла заметную хозяйственную роль (Государственная собственность в экономике России и других стран. 2002^[8]). К наиболее важным функциям государственной собственности в экономике можно отнести: защиту экономической безопасности, создание «точек роста» для модернизации экономики, а также эталонов экономически и социально эффективных предприятий, бенчмаркинговую функцию (создание лучших практик) (Клейнер. 2004), реализацию импортозамещения, обеспечение трансфера технологий между отраслями экономики, развитие цифровой экономики и др. (Кононкова. 2023).

В состав государственной собственности входят все виды объектов, начиная с природных ресурсов и заканчивая объектами интеллектуальной собственности (Управление государственной собственностью. 2002^[9]).

В перечень объектов государственной собственности конкретной страны могут войти следующие их виды:

• земля, недра, водное и воздушное пространство;
• национальные парки и заповедники, курорты;
• государственные коммерческие и некоммерческие организации, произведённая продукция, недвижимость, денежные средства, акции и облигации;
• средства государственного бюджета и государственных внебюджетных фондов и деньги государственных предприятий, золотовалютные резервы;
• библиотеки, музеи, монументы и другие художественные ценности;
• военные базы и административные объекты;
• информационные ресурсы, включая цифровые платформы, сайты и базы данных;
• конструкторские разработки и изобретения и др.

Все объекты, принадлежащие государству, можно разделить на 2 группы: материальные и нематериальные (см. рис.).

Государственная собственность в РФ исторически характеризуется многообразием объектов в её составе. Государственная собственность в РФ подразделяется на федеральную собственность и собственность субъектов РФ. При этом права собственника от имени РФ и субъектов РФ осуществляют органы государственной власти соответствующего уровня управления.

Пока не существует общего критерия для определения набора объектов собственности, необходимых тому или иному государству, и понимания оптимального состава государственной собственности. «Оптимальный размер и состав государственной собственности должны определяться тем объёмом ресурсов, который необходим для реализации государственных функций, и он будет неодинаковым для разных стран на разных этапах социально-экономического развития. Избыточность государственной собственности, так же как и её недостаточность, способны оказывать негативное влияние на экономику страны» (Михайленко. 2015.^[10] С. 76).

На протяжении многих лет экономисты ведут споры об эффективности государственной собственности и целесообразности приватизации. Представители неоклассического направления экономической науки считают, что государственная собственность является заведомо неэффективной по сравнению с частной, поскольку только частный собственник, нацеленный на получение личной выгоды, способен вести эффективную хозяйственную деятельность. Отсюда и стремление представителей данного подхода к максимальному сокращению доли государственной собственности в экономике.

Критики такого подхода, прежде всего современные кейнсианцы, считают, что неэффективной может быть как государственная, так и частная собственность. Американский экономист, лауреат премии памяти А. Нобеля по экономическим наукам 2001 г. Дж. Стиглиц в работе «Экономическая роль государства» развенчал распространённые мифы о государственной собственности, в том числе миф о том, что государственная собственность всегда и везде неэффективна. Проблему эффективности он видел в том, что в случае государственных организаций существует больше мотивов к оппортунистическому поведению менеджеров, что снижает экономическую эффективность компании. Он отметил и другие недостатки государственных компаний, к главным из которых отнёс множественность целей и слабые экономические стимулы. Согласно Стиглицу, если государственное предприятие становится неэффективным, оно подлежит приватизации, и наоборот (The economic role of the state. 1989^[11]).

Однако эффективность государственных организаций нельзя оценивать только на основе финансовых показателей, их деятельность направлена на достижение общественных целей, поэтому требует значительных инвестиций и нередко приводит к убыточности. В связи с этим следует различать понятия «частный предприниматель как эффективный собственник» и «государство как эффективный собственник».

По мнению Г. В. Горланова (Горланов. 2006^[12]), деятельность государства как собственника оценивается иначе, чем деятельность частного лица, «поскольку государство должно располагать таким объёмом средств производства, материальных и финансовых ресурсов, который ему необходим и достаточен для эффективной реализации собственных функций в конкретной экономической и политической среде внутреннего и внешнего характера» (Михайленко. 2015. С. 69). При таком подходе государство может называться эффективным собственником, если в конечном счёте происходит рост благосостояния общества за счёт прямого или косвенного обеспечения расширенного воспроизводства экономики.