Федеральная резервная система
Федера́льная резе́рвная систе́ма (ФРС, Federal Reserve system, the Fed), центральный банк США, созданный в соответствии с законом о Федеральной резервной системе[1] (1913).
ФРС отвечает за пять направлений экономической политики: проведение денежно-кредитной политики (ДКП); поддержание финансовой стабильности; надзор и регулирование финансовых организаций; обеспечение стабильности и развитие национальной платёжной системы и наличного денежного обращения; защиту прав потребителей финансовых услуг.
ФРС, как и многие другие центральные банки, является независимым государственным учреждением, потому что решения ФРС не должны утверждаться президентом или иным представителем правительства. В то же время ФРС остаётся подотчётным общественности и Конгрессу США, который и установил цели денежно-кредитной политики.
История создания ФРС
Одной из целей создания ФРС в 1913 г. была стабилизация американской банковской системы для предотвращения периодов банковской паники (событий, характеризующихся массовым изъятием наличности с банковских счетов и приостановкой платежей), часто происходивших до этого. Законы о национальных банках 1860-х гг. создали условия, в которых большая часть банкнот в стране выпускалась национальными банками (коммерческие банки с лицензией федерального правительства, англ. national chartered banks). Объём банкнот, которые мог выпустить национальный банк, был привязан к количеству государственных облигаций США, которыми владел банк. Таким образом, предложение банкнот слабо реагировало на изменения спроса на деньги. Новости о том, что в одном банке заканчиваются наличные, часто вызывали панику в других банках, поскольку обеспокоенные клиенты спешили снять деньги до того, как их банк обанкротится. Если большое количество банков не могло удовлетворить внезапный спрос на наличные деньги, то это приводило к массовым банкротствам банков.
Одной из важных особенностей банковской системы США после Гражданской войны было почти полное отсутствие банковских отделений. В результате в США были тысячи небольших банков с одним офисом (или отделением), разбросанных по всей стране. Однако реформирование банковской системы было затруднено из-за конфликта интересов как между банками, так и между федеральными и местными властями. Интересы крупных городских банков сталкивались с интересами банков в небольших городах и сельской местности. Также возникали конфликты относительно прав штатов и полномочий федерального правительства по регулированию банковской системы. В конце концов было найдено политическое решение и в декабре 1913 г. была создана Федеральная резервная система.
В законе о Федеральной резервной системе 1913 г. намеренно отвергнута концепция единого центрального банка. Вместо этого предусмотрена центральная банковская система с тремя ключевыми элементами: (1) Совет управляющих; (2) децентрализованная операционная структура из 12 резервных банков и (3) сочетание государственных и частных институтов. По закону ФРС больше не могла предоставлять коммерческие кредиты (выдавать кредиты физическим лицам и небанковским организациям), а чистая прибыль передавалась Министерству финансов США. Кроме того, ФРС получила в ведение национальную платёжную систему. Обработка платежей стала более эффективной и быстрой. Резервные банки предоставляли услуги по клирингу чеков для своих банков-участников, что сокращало время и затраты для банков на получение средств.
При создании ФРС Соединённые Штаты были географически разделены на 12 округов, каждый с отдельно созданным резервным банком. Границы округов были разделены по существовавшим в 1913 г. экономическим соображениям. Например, к подобным экономическим соображениям относились банковская, коммерческая, промышленная и сельскохозяйственная статистика, а также торговля, транспортные и коммуникационные связи, рост населения, конкурирующие интересы и др. (источник), поэтому границы не обязательно совпадают с линиями штатов. Децентрализованная операционная система была необходима, чтобы предотвратить концентрацию власти у центрального банка. Были опасения, что новый центральный банк будет управляться Уолл-стрит, поэтому для основателей было важно, чтобы банк не был сосредоточен на Нью-Йорке. Речь идет о конфликте интересов банкиров с Уолл-стрит, которые были заинтересованы в меньшем количестве резервных банков, чтобы самым крупным был резервный банк, расположенный в Нью-Йорке, тогда как банкиры/финансисты из других регионов хотели, чтобы количество резервных банков было как можно большим (Ghizoni. 2013). Каждый из 12 резервных банков должен был работать независимо от других резервных банков и наблюдательного совета, расположенного в Вашингтоне (Совет управляющих). Важнейшим инструментом денежно-кредитной политики в то время считалось установление процентной ставки отдельно каждым округом, т. е. в каждом округе были разные уровни ставок для кредитных организаций.
По мере того, как национальная экономика становилась всё более интегрированной и сложной благодаря достижениям в области технологий, связи, транспорта и финансовых услуг, эффективное проведение денежно-кредитной политики стало требовать более тесного сотрудничества и координации во всей финансовой системе. Частично это было достигнуто за счёт поправок к закону о Федеральной резервной системе в 1933 и 1935 гг., которые заложили основу современного Комитета по операциям на открытом рынке (англ. Federal Open Market Committee, FOMC).
Структура ФРС
Совет управляющих – руководящий орган ФРС, состоящий из 7 членов, назначаемых президентом США и утверждаемых Сенатом, непосредственно подотчётен Конгрессу. Совет управляющих руководит работой ФРС по достижению целей и выполнению обязанностей, возложенных законом о Федеральной резервной системе. Совет наблюдает за операциями 12 резервных банков и разделяет с ними ответственность за надзор и регулирование определённых финансовых учреждений и видов деятельности. Председатель и заместитель председателя ФРС назначаются на должность сроком на 4 года, с возможностью повторного назначения ещё на 4 года.
12 резервных банков являются отдельными юридическими лицами и имеют собственный совет директоров из девяти человек. Коммерческие банки, являющиеся членами ФРС, владеют акциями Резервного банка своего округа и избирают шесть членов совета директоров Резервного банка; трое оставшихся членов назначаются Советом управляющих. У большинства резервных банков есть по крайней мере одно отделение, и у каждого отделения есть свой совет директоров. Директора филиалов назначаются либо Резервным банком, либо Советом управляющих. Директора служат связующим звеном между ФРС и частным сектором.
Комитет по операциям на открытом рынке – это орган, принимающий решения по денежно-кредитной политике. FOMC состоит из 12 членов с правом голоса: 7 членов Совета управляющих, президент Федерального резервного банка Нью-Йорка и 4 из 11 президентов Резервного банка, которые избираются на один год на ротационной основе. Все 12 президентов Резервного банка посещают заседания FOMC и участвуют в обсуждениях, но только президенты, которые в данный момент являются членами FOMC, могут принимать участие в голосовании.
Денежно-кредитная политика
Цели денежно-кредитной политики ФРС – поддержание максимальной занятости и ценовой стабильности и умеренных долгосрочных процентных ставок. Когда цены стабильны, долгосрочные процентные ставки остаются на умеренном уровне, поэтому цели ценовой стабильности и умеренных процентных ставок совпадают. Одновременное достижение цели максимальной занятости и ценовой стабильности называют двойным мандатом ФРС.
Каждый год FOMC объясняет в публичном заявлении, как он интерпретирует цели своей денежно-кредитной политики и принципы, лежащие в основе его стратегии по их достижению.
ФРС применяет в целом схожие с другими центральными банками подходы к проведению денежно-кредитной политики: последовательность и прозрачность действий центрального банка, решения принимаются на основе анализа текущей ситуации в экономике и прогноза её развития.
Основной инструмент ДКП – изменение целевого диапазона ставки по федеральным фондам (англ. federal funds rate). В границах целевого диапазона ставки по федеральным фондам депозитарные учреждения (банки, сберегательные и кредитные союзы) совершают операции на рынке межбанковского кредитования друг с другом. Снижение целевого диапазона означает смягчение ДКП, повышение – ужесточение ДКП.
ФРС, как и все центральные банки, обладает широким набором инструментов в своём распоряжении, но в обычное время ключевыми инструментами являются процентные ставки и покупка и продажа ценных бумаг на открытом рынке. В качестве дополнительных инструментов FOMC может использовать для поддержки ликвидности в банковской системе операции репо, операции постоянного действия, операции дисконтного окна, а также поддерживать ликвидность нестандартных контрагентов (небанковских посредников). ФРС также активно использует после Мирового финансового кризиса 2007-2009 гг. нестандартные инструменты ДКП, например forward guidance (заявление о намерениях относительно решений по ДКП в будущем), чтобы повлиять на ожидания участников рынка о будущем курсе ДКП. FOMC также принимает решения о начале/окончании покупки активов (количественное смягчение и кредитное смягчение, QE и CE), чтобы поддерживать функционирование рынков и способствовать созданию более мягких денежно-кредитных условий, снижая долгосрочные процентные ставки. Начиная с 2008 г. в результате 4 программ покупок активов (QE1-QE4) баланс ФРС вырос почти в 10 раз. В 2022 г. ФРС начала нормализовывать свой баланс (как и в период 2017–2019) раньше, чем изначально предполагалось, вследствие ускоряющейся инфляции и растущих инфляционных ожиданий.
Также в целях поддержки компаний и сохранения занятости в условиях локдаунов, вызванных пандемией COVID-19, в 2020 г. ФРС использовал инструменты, ранее широко не применявшиеся монетарными властями: специализированные кредиты, направленные на поддержку нефинансовых организаций.
Пересмотр стратегии ДКП в 2020 г.
По итогам проведённого пересмотра стратегии ДКП в 2019-2020 гг. FOMC стал придавать больший вес задаче поддержания максимальной занятости и интерпретировать цель по ценовой стабильности в терминах средней инфляции [т. н. average inflation targeting (AIT) таргетирование средней инфляции в гибкой форме].
- Целевое значение по инфляции – 2 %. После периодов, когда инфляция находится устойчиво ниже 2 %, ДКП ФРС будет направлена на достижение инфляции на уровне умеренно выше 2 % в течение некоторого времени (т. е. ФРС компенсирует периоды недолётов до цели). При этом ФРС не будет следовать определённой формуле, которая определяет это среднее значение.
- FOMC не устанавливает фиксированной цели по занятости, поскольку считает, что максимальный уровень занятости во многом определяется немонетарными факторами, влияющими на структуру и динамику рынка труда; эти факторы могут меняться со временем и не могут быть измерены. ФРС будет реагировать только на ожидаемое отклонение занятости вниз, а не в обе стороны, как было ранее, т. е. цель по безработице стала несимметрична.
Цели и причины пересмотра стратегии ДКП в 2020 г.
Пересмотр стратегии ФРС в 2020 г. был вызван следующими обстоятельствами.
Во-первых, с 2012 г. снизились оценки долгосрочных темпов роста экономики. Например, медианная оценка потенциального выпуска членами FOMC уменьшилась с 2,5 до 1,8 %. Основные причины - замедление роста населения и старение населения, снижение роста производительности.
Во-вторых, общий уровень процентных ставок упал как в США, так и во всём мире. Оценки нейтральной ставки по федеральным фондам существенно сократились с 4,25 % с начала 2012 г. до 2,5 % в 2020 г. Это снижение имеет серьёзные последствия для ДКП, поскольку процентные ставки приближаются к эффективной нижней границе (англ. effective lower bound), даже когда ДКП нейтральна. В результате у ФРС остаётся меньше возможностей для поддержки экономики во время экономического спада путём снижения ставки по федеральным фондам.
В-третьих, наблюдался рекордный по продолжительности рост занятости и уплощение (снижение чувствительности инфляции к изменению безработицы) кривой Филлипса. Прогнозы инфляции членов FOMC и аналитиков, основанные на предпосылке возвращения инфляции к цели, на протяжении 2010-х гг. оказывались выше её фактического значения. Причиной этого стало снижение равновесного уровня безработицы, в результате чего низкая фактическая безработица не приводила к перегреву на рынке труда и ускорению инфляции. Так, медианная оценка естественного уровня безработицы членов FOMC снизилась с 5,5 % в 2012 г. до 4,1 % в 2020 г. Снижение наклона кривой Филлипса в экономике США произошло из-за фундаментальных изменений в экономике: возросшей глобализации и глобальной конкуренции, повлёкших за собой глобальный рост предложения рабочей силы. Конкуренция со стороны развивающихся стран привела к замедлению роста зарплат в США и снижению частоты изменения цен фирмами, в том числе из-за более низкой и менее волатильной инфляции. Указанные события, а также повышение среднего возраста трудоспособного населения в развитых странах и расширение влияния Китая в мировой экономике стали причинами снижения инфляционных ожиданий и инфляционного давления в мире.
Коммуникация
ФРС стремится максимально оперативно и полно раскрывать информацию о целях, принципах, мерах своей ДКП, о причинах и ожидаемых результатах принимаемых решений.
Информация о ДКП раскрывается через официальные документы [пресс-релизы, протоколы заседаний (т. н. minutes), точечные диаграммы ожиданий членов FOMC по процентным ставкам (т. н. dot-plots), доклады о ДКП, установочные документы и иные регулярные информационно-аналитические материалы], пресс-конференции, встречи и интервью с представителями СМИ, деловым и научным сообществом, иные формы коммуникаций.
FOMC проводит восемь заседаний в год, при необходимости могут быть проведены незапланированные (экстренные) заседания.
Во внешней коммуникации ФРС придерживается политики индивидуального голоса (множественности голосов). Члены FOMC и неголосующие президенты резервных банков могут выражать в выступлениях свои собственные мнения о том, как должна проводиться ДКП и какие решения целесообразно принимать, но воздерживаясь от комментирования мнений коллег и раскрытия общественности своих взглядов до публикации minutes. Таким образом, экономические агенты могут получать ценную информацию относительно различий во взглядах, превалирующих мнений в FOMC и использовать её, чтобы сформировать мнение о будущей политике. Это может улучшать краткосрочную предсказуемость решений по ДКП и обеспечивать более плавную подстройку экономики к решениям по ставке.