Провинциа́льная рефо́рма 1719–1728 (Областная реформа Петра I), второй этап реформы административно-территориального деления России, начатой царём Петром I. В её рамках губернии были разделены на провинции и осуществлена попытка отделить судебную власть от административной.

Причины реформы

Вызвана главным образом несовершенством административно-территориального деления, установленного губернской реформой 1707–1710 гг., а также желанием Петра I заимствовать принципы государственного устройства Швеции.

Восемь губерний, созданные в 1707–1710 гг., вскоре потребовали разукрупнения, поскольку между ними оказались крайне неравномерно распределены уезды, существовавшие в Русском государстве в начале 18 в. В границах каждой из губерний, занимавших огромные по площади территории, следовало создать такую административно-территориальную единицу, которая заняла бы промежуточное положение между слишком мелким уездом и слишком крупной губернией.

Значительную роль в проведении реформы сыграла убеждённость Петра I в том, что проводимая им по шведскому образцу с 1717 г. реформа центральных органов власти (создание коллегий и коллежской системы) требует реформирования системы местного управления, с учётом шведского опыта.

Предыстория реформы

После проведения губернской реформы 1707–1710 гг. Пётр I дважды предпринимал попытки раздробить губернии на более мелкие административно-территориальные единицы.

Сначала, в 1-й половине 1710-х гг., основываясь на естественных особенностях местоположения территорий и выработанном в 17 в. принципе приписки второстепенных городов к главному, в составе губерний выделялись провинции во главе с обер-комендантами. Однако это явление не было повсеместным (общий указ о введении подобного деления царём не принимался). В создаваемые периодически т. н. обер-комендантские провинции включались города, значительно удалённые от губернского центра. Например, в составе Санкт-Петербургской губернии не позднее 1711 г. выделилась Ярославская провинция (Мрочек-Дроздовский. 1876. С. 23, 48), вместе с тем группа городов, приписанная к Адмиралтейству указом Сената от 6(17) июня 1712 г., провинцией не именовалась (Богословский. 1902. С. 48). В 4 губерниях существовало по 2 «обер-комендантские» провинции: в Архангелогородской – Галицкая и Устюжская, в Азовской – Воронежская и Тамбовская, в Казанской – Астраханская и Нижегородская, в Смоленской – Смоленская и Рижская. В Московской губернии «обер-комендантских» провинций насчитывалось 8: Владимирская, Ростовская, Костромская, Переяславль-Рязанская, Каширская, Серпуховская, Калужская, Звенигородская. В Киевской губернии при наличии 10 провинций (Белгородской, Белёвской, Брянской, Карачевской, Курской, Ливенской, Обоянской, Орловской, Севской и Старооскольской) в эти же годы сохранялось деление на полки (Мрочек-Дроздовский. 1876. С. 24; Богословский. 1902. С. 48; Богословский. 1903. С. 67; Раздорский. 2007. С. 387).

Указом Петра I от 28 января (8 февраля) 1715 г. губернии были разделены на более мелкие, чем «обер-комендантские» провинции, но искусственно созданные единицы – доли во главе с ландратами, подчинёнными губернским советам под председательством губернаторов. Доли представляли собой территории, охватывавшие 5536 тяглых дворов «или по скольку будет удобнее», т. е. в действительности могли быть мельче или крупнее, подчас превышая 10 тыс. дворов [Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1-е (ПСЗ). Т. 44. Ч. 2, отд. 4. Санкт-Петербург, 1830. К № 2879. С. 1]. Создание в составе губерний долей, представлявших собой стройную, правильную систему, которая поэтому стала повсеместной, принято рассматривать как «первую попытку рационального» деления страны (Богословский. 1902. С. 49). Это деление было основано на статистическом принципе – количестве крестьянских дворов, что делало данную систему оптимальной для фискальных целей. Однако доля фактически являлась «бухгалтерской» единицей учёта, а не административно-территориальной.

Наряду с попытками реформирования внутригубернского деления Пётр I осуществил ряд изменений и на уровне самих губерний. Указом царя от 28 июля (8 августа) 1713 г. с осени того же года создавалась Рижская губерния, к которой отходила меньшая часть одновременно упразднявшейся Смоленской губернии. Указами Петра I от 26 января (6 февраля) 1714 г. и 22 ноября (3 декабря) 1717 г. из состава Казанской губернии выделены в качестве самостоятельных губерний Нижегородская (в 1717–1719 находилась под общим управлением с Казанской) и Астраханская.

Разработка реформы

Образцом для нового территориального деления и административного устройства России Пётр I выбрал Швецию, где действовала не двухступенчатая система административно-территориального деления и местного управления, как в Русском государстве, а трёхступенчатая. Низшей административно-территориальной единицей в Швеции являлся кирхшпиль (церковный приход), охватывавший до 60–80 крестьянских дворов, средней – герад (округ, или дистрикт), состоявший из 800–1000 крестьянских дворов, высшей – лен (в русских документах фигурировал одновременно как ландсгевдингство, провинция и губерния), состоявший из 4–7 герадов. В киршпиле, гераде и лене действовала своя система органов административной и судебной властей.

К подготовке реформы Петра I подтолкнул уроженец Гамбурга Г. Фик (1678–1750; с 1717, когда получил дворянство Священной Римской империи, также Г. фон Фик), состоявший на шведской военной (1700–1710) и голштинской государственной (1710–1714) службе. В декабре 1715 г. Пётр I направил Фика, фактически принятого на российскую службу, в Швецию с тайным поручением (выполнение этого задания заняло почти 1 год) собрать информацию о государственном устройстве этой страны. В 1718 г. Фик своим мемориалом о «разных делах», датированным 9(20) мая и слушанным царём 11(22) июня, убедил Петра I, что, поскольку шведская система центрального управления опирается на систему местных органов власти, успех работы коллегий в России зависит от соответствующей административно-территориальной реформы (Воскресенский. 1945. № 269. С. 223).

Осенью 1718 г. по решению Петра I в Сенате началась подготовка административно-территориальной реформы, в обсуждении которой путём подачи мнений участвовал Г. Фик. При выработке проекта реформы русское административно-территориальное устройство сравнивалось со шведским. При составлении штатов сенаторы учитывали стоимость содержания управленческого аппарата, российские традиции и дефицит грамотного персонала для занятия вакантных должностей. Так, в ходе обсуждения шведскую практику организации административного центра, основанного на церковном приходе, сенаторы отвергли из-за её чуждости для сложившегося в России порядка организации доведения указов до населения и низкого образовательного уровня крестьянства (Воскресенский. 1945. № 52. С. 61), однако кирхшпильфохт (т. е. глава кирхшпиля) упоминался в перечне должностных лиц Санкт-Петербургской губернии, приведённом в указе Петра I от 26 ноября (7 декабря) 1718 г. Сенаторы планировали увеличить размер дистрикта (до 1,5–2 тыс. крестьянских дворов). Одновременно декларировалось отделение суда от административного управления.

Ход реформы и её реализация

Указом Петра I от 26 ноября (7 декабря) 1718 г. объявлялось о введении нового управленческого аппарата по шведскому образцу (инструкции для создаваемых должностей изданы в начале 1719), который должен был начать работать в Санкт-Петербургской губернии с 1(12) июля 1719 г. и с 1720 г. во всех остальных губерниях.

Указом Петра I от 8(19) января 1719 г. надворные суды (гофгерихты), формально независимые от местных властей и подотчётные Юстиц-коллегии, создавались в Санкт-Петербурге, Москве, Казани, Курске, Ярославле, Воронеже, Нижнем Новгороде, Смоленске и Тобольске; в 1722 г. надворный суд был открыт в Енисейске. Надворные суды в составе нескольких асессоров (до 6 человек) возглавляли президенты или вице-президенты, которыми по сложившейся практике часто являлись губернаторы, вице-губернаторы или провинциальные воеводы. Надворным судам подчинялись коллегиальные нижние (провинциальные) суды в составе 2–4 асессоров во главе с обер-ландрихтерами [созданы в Санкт-Петербурге, Ярославле, Новгороде, Москве, Смоленске, Казани, Симбирске (ныне Ульяновск), Нижнем Новгороде, Воронеже] и земские (городовые) судьи (ландрихтеры) в провинциальных и ряде уездных городов.

Указом Петра I от 29 мая (9 июня) 1719 г. в России учреждались 44 провинции, на которые были разделены («росписаны») 9 из 11 губерний (ПСЗ. Т. 5. № 3380. С. 701):

• Санкт-Петербургская губерния делилась на 11 провинций: Санкт-Петербургскую, Выборгскую, Нарвскую, Великолукскую (Великолуцкую), Новгородскую, Псковскую, Тверскую, Ярославскую, Углицкую (Угличскую), Пошехонскую и Белозерскую;

• Московская – на 9: Московскую, Переяславль-Рязанскую, Костромскую, Суздальскую, Юрьев-Польскую, Владимирскую, Переславль-Залесскую, Тульскую и Калужскую;

• Киевская – на 4: Киевскую, Белгородскую, Севскую и Орловскую;

• Азовская – на 5: Воронежскую, Елецкую, Тамбовскую, Шацкую и Бахмутскую;

• Рижская – на 2: Рижскую и Смоленскую;

• Архангелогородская – на 4: Двинскую (Архангелогородскую), Вологодскую, Устюжскую (Великоустюжскую) и Галицкую;

• Сибирская – на 2: Вятскую и Соликамскую;

• Казанская – на 4: Казанскую, Свияжскую, Пензенскую и Уфимскую;

• Нижегородская – на 3: Нижегородскую, Арзамасскую и Алатырскую.

Астраханская губерния и выделенная тем же указом из Санкт-Петербургской губернии Ревельская губерния на провинции не делились.

Карта территорий губерний и провинций (1719–1728). Карта территорий губерний и провинций (1719–1728).

Из оставшейся части Сибирской губернии [в указе именуется «Сибирские городы», затем писались Сибирской провинцией (Сборник Русского исторического общества. 1873. № 336. С. 451)] предполагалось выделить в будущем ещё 3 провинции (Тобольскую во главе с губернатором, а также Енисейскую и Иркутскую во главе с вице-губернаторами), создание которых по предложению 1720 г. губернатора князя А. М. Черкасского окончательно оформлено указом Сената от 26 ноября (7 декабря) 1724 г. (при этом должность вице-губернатора появилась только в Иркутской провинции и была замещена позднее).

Отдельным указом Петра I от 29 мая (9 июня) 1719 г. Олонецкий уезд не был включён ни в одну из провинций и оставлен в составе Санкт-Петербургской губернии в ведении Адмиралтейства.

Территории провинций формировались с учётом внутренних естественных связей: к городу, выбранному провинциальным центром, приписывались не только ближайшие по расстоянию города, но и города, связанные с ним реками и иными путями сообщения. Провинции делились на дистрикты, которые могли состоять из нескольких уездов, совпадать с ними или, наоборот, включаться в их состав (Богословский. 1902. С. 146–147).

Провинции, центром которых был «бывший» губернский город, управлялись, как правило, губернаторами, ставшими фактически их воеводами, но по-прежнему ведавшими в условиях Северной войны 1700–1721 гг. военно-организационными вопросами (наборы рекрутов, сбор недорослей на военные смотры и др.) провинций, созданных на территории «бывшей» губернии и «приписанных» к ней.

Остальные провинции возглавлялись назначаемыми Сенатом воеводами, кроме трёх пограничных – Выборгской и Нарвской во главе с обер-комендантами и Великолукской во главе с комендантом. Воеводы были независимы от губернаторов своих «бывших» губерний [«к которым оныя провинции до росписания губерний принадлежали» (ПСЗ. Т. 6. № 3631. С. 232) по административно-хозяйственным и финансовым вопросам, но были подведомственны им по военно-организационным вопросам. На практике, однако, имели место случаи вмешательства губернаторов в деятельность воевод; по предположению М. М. Богословского, одной из причин того, что губернаторы не видели «разницу между прежним ландратом и сменившим его воеводой», была «старая привычка хозяйничать на всей территории губернии» (Богословский. 1902. С. 79).

Воевода имел канцелярию во главе с секретарём (земским дьяком), ведавшим всем делопроизводством. Помощниками воеводы являлись камерир (надзиратель сборов), рентмейстер (земский казначей) и земские комиссары (ландфогты). На должности камерира и земского комиссара назначала Камер-коллегия (комиссары получали распределение в конкретный дистрикт из воеводской канцелярии), на должность рентмейстера – Штатс-контор-коллегия (до 1723), а после её упразднения – Штатс-контора (с 1723). Камерир отвечал за сбор налогов и состояние казённого имущества в провинции, рентмейстер занимался приёмом, хранением и выдачей денежных средств провинциальной рентереи (казначейства), земский комиссар, подчинявшийся камериру, нёс ответственность за сбор налогов и правопорядок в дистриктах.

Начало работы новых органов местной власти и суда затянулось до 1721 г. В конце 1719 г. Сенат обязал ландратов и их комиссаров подчиняться губернаторам до прибытия в провинции воевод (Богословский. 1902. С. 76), назначенных в августе – декабре. Часто смена администрации вызывала полный хаос и остановку делопроизводства: в одних случаях представители старой администрации уезжали до приезда нового руководства, в других – новым чиновникам приходилось буквально «выживать» прежнее с помощью Сената (Богословский. 1902. С. 75). Многие должностные лица медленно прибывали к месту службы. Например, в Тульскую провинцию воевода стольник И. Д. Данилов приехал 6(17) апреля 1720 г., а в Астраханской губернии (провинции) в сентябре того же года не были заняты должности камерира, рентмейстера и земских комиссаров (Богословский. 1902. С. 71). Воеводы, камериры и земские комиссары часто вынужденно не сразу вступали в должности, поскольку ландраты по разным причинам (незавершённость подворной переписи, страх быть разоблачёнными за растраты казённых денежных средств и др.) затягивали процесс передачи дел (Богословский. 1902. С. 74–75).

Итоги реформы

Заимствование шведских административно-территориальных порядков в целом имело только внешний характер. Вместе с тем новое административно-территориальное деление отличалось искусственностью и поэтому правильностью и равномерностью, было общим и единообразным для всей территории страны.

Столкновение новой и старой систем управления и территориального деления, однако, вызывало путаницу. Структура органов управления и суда, основанная на шведских образцах, оказалась слишком сложной и чуждой российским реалиям: в частности, противниками реформы были ближайшие сподвижники Петра I – единственные генерал-губернаторы, возглавлявшие Санкт-Петербургскую и Ревельскую губернии, генерал-фельдмаршал светлейший князь А. Д. Меншиков и генерал-адмирал граф Ф. М. Апраксин.

Губернское деление продолжало сохраняться в делопроизводстве. Например, киевский губернатор комнатный стольник князь П. А. Голицын (из рода Голицыных) в 1721 г. сообщал в Сенат о том, что он по-прежнему получал бумаги из Санкт-Петербурга по делам, касавшимся не только Киевской провинции, но и других провинций «бывшей» Киевской губернии и даже штрафовался за провинциальных воевод (Богословский. 1902. С. 81). Органы суда были распределены крайне неравномерно: из 11 надворных и 9 нижних (провинциальных) судов по 7 находились в одних и тех же городах.

Судьба положений реформы в 1720-х гг.

Изменения в составе провинций

Не позднее января/февраля 1722 г. Астраханская губерния была разделена на Астраханскую и Симбирскую провинции (Сборник Русского исторического общества. 1873. № 336. С. 451).

Указом императора Петра I от 11(22) мая 1722 г. от Нарвской провинции был отделён и передан в состав Рижской провинции Дерптский дистрикт (уезд), а Нарвская провинция (которая теперь состояла лишь из Нарвского уезда и приписанного к нему Сыренского уезда) передана «под дирекцию» Санкт-Петербургского генерал-губернатора. В 1727 г. Нарвская провинция была официально упразднена, Нарвский уезд (включая территорию упразднённого Сыренского уезда) остался в составе Санкт-Петербургской губернии (Готье Ю. В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. Т. 1. Санкт-Петербург, 1913. С. 108. Примеч. 1).

Между 1722 и 1724 гг. (скорее всего, в 1722 или 1723) Смоленская провинция, возглавлявшаяся с февраля 1720 г. вице-губернатором полковником А. И. Паниным (из рода Паниных), преобразована в губернию (Сборник Русского исторического общества. 1873. № 336. С. 450; Богословский. 1902. Приложение 2. С. 43; см. также обоснование датировки не позднее 1724: Малеванов Н. А. Описание городов России 1724–1728 гг. как историко-географический источник // Проблемы исторической географии России. Вып. 4. Москва, 1983. С. 121).

Указом Сената от 11(22) июля 1726 г. оформлена передача городов Нарым (ныне село Парабельского района Томской области), Томск и Кузнецк (ныне Новокузнецк) с их уездами из Енисейской провинции в Тобольскую.

Указом императрицы Екатерины I от 14(25) марта 1727 г. Пошехонская провинция вошла в состав Ярославской провинции в качестве уезда. В том же году Белгородская, Севская и Орловская провинции и часть Киевской провинции объединены в Белгородскую губернию, а Новгородская, Псковская, Великолукская, Тверская и Белозерская – в Новгородскую губернию; Вятская и Соликамская провинции переданы в состав («приписаны») Казанской губернии [указ Екатерины I от 29 апреля (10 мая)], а Ярославская и Углицкая – Московской [указы Екатерины I и императора Петра II от 29 апреля (10 мая) и от 4(15) июля соответственно].

Указом Петра II от 18(29) октября 1727 г. Олонецкий уезд передан («приписан») в состав Новгородской губернии.

Указом Петра II от 27 июля (7 августа) 1728 г. Уфимская провинция передана в ведение Сената.

Изменения в провинциальных институтах

В 1722 г. указами Сената от 12(23) марта и Петра I от 4(15) апреля были ликвидированы нижние (провинциальные) суды и должности земских (городовых) судей, а воеводы – наделены судебной властью. Вместо упразднённых судов в провинциальных городах, кроме тех, где действовали надворные суды, создавались нижние земские суды в составе воеводы и 1–2 асессоров; в городах, удалённых от провинциального центра минимум на 200 вёрст (свыше 213 км), по решению воеводы для разбора мелких гражданских дел мог учреждаться меньший нижний суд в лице судебного комиссара.

В 1723–1724 гг. в связи с переходом к сбору подушной подати началась ликвидация института земских комиссаров, которые до 1727 г., кроме недоимок за прошлые годы, продолжали собирать ряд налогов (с бань, мельниц, рыбных ловель и др.) и выполняли отдельные поручения воевод и камериров – например, объявляли указы (Богословский. 1902. С. 438–440). Обязанность сбора подати передавалась выборным земским комиссарам (комиссарам от земли); в отличие от назначавшихся камер-коллежских земских комиссаров они избирались дворянами на местах (первые выборы состоялись осенью 1723; список избранных земских комиссаров издан: Богословский. 1902. Приложение 2. С. 40–44).

В середине 1720-х гг., после смерти Петра I, встали вопросы о необходимости внесения изменений в состав губерний и провинций для оптимизации передачи собранных налогов и о сокращении штатных должностей в провинциях для экономии бюджета.

Указом Екатерины I от 15(26) июля 1726 г., кроме Санкт-Петербурга, Москвы и Тобольска, была упразднена должность рентмейстера, одновременно возобновлялась практика назначения городовых воевод с правом суда в те города, куда они назначались в 17 в. Затем манифестом Екатерины I от 9(20) января 1727 г. (не опубликован после подписания, издан полностью только в 1872) предлагалось подчинить провинциальных воевод вновь губернаторам, упразднить должности «лишних управителей» в провинции и ликвидировать надворные суды, окончательно возвратив судебную власть воеводам и губернаторам. После обсуждения манифеста в Верховном тайном совете эти предложения были утверждены указом Екатерины I от 24 февраля (7 марта) 1727 г.: провинциальные воеводы получили ранг полковника и были подчинены губернаторам, упразднялись должности камериров и камер-коллежских земских комиссаров; таким образом, полностью ликвидировалась создававшаяся Петром I система местного управления и суда, ориентированная на шведские образцы. Положение было закреплено наказом губернаторам и провинциальным воеводам, утверждённым 30 августа (10 сентября) 1728 г. Петром II.

Завершение реформы

Существуя во время провинциальной реформы как преимущественно независимая от губернии, но приписанная к ней административно-территориальная единица, к концу 1720-х гг. провинция заняла промежуточное положение между губернией и уездом, а система административно-территориального деления стала полностью трёхступенчатой.

С окончанием провинциальной реформы структура управления губерниями приобрела вид, сохранявшийся до губернской реформы 1775 г.

Историографическая оценка реформы

В историографии сосуществуют две основные точки зрения на провинциальную реформу Петра I.

Первая восходит к тезису П. Н. Милюкова о том, что в годы реформы провинции заменили более мелкие доли и «фактически, а потом и юридически» являлись «подразделениями» губерний, хотя «по смыслу… указа» царя от 29 мая (9 июня) 1719 г. они «должны были, очевидно, сделаться высшими областными единицами и устранить вполне старое губернское деление» (Милюков. 1892. С. 623–624).

Вторая основана на выводе М. М. Богословского, считавшего, что «самостоятельность провинциального управления и независимость его от губернского центра» в значительной степени «осуществились на практике», а отношения воеводы и губернатора подобны отношению «губернатора к командующему войсками военного округа» (Богословский. 1902. С. 77).

В. О. Ключевский в своём «Курсе русской истории» привёл точки зрения и Милюкова, и Богословского, попытавшись их объединить (Ключевский В. О. Сочинения. Т. 4. Москва, 1989. С. 166–167). В новейшей литературе Д. А. Редин, отметивший достоинства первой точки зрения (исследователь считает её мнением не П. Н. Милюкова, а В. Н. Латкина, который только цитировал Милюкова), вместе с тем высказал мысль о формальном равенстве статусов губернатора и воеводы, возникшем из-за непонимания «шведской модели»: вместо увеличения «числа самих губерний за счёт уменьшения их площадей» или организации провинций как «структурных подразделений губерний» Пётр I создал провинции и не ликвидировал губернии («Ментальное государство» ... 2022. С. 87–88).