Губе́рнская рефо́рма 1707–1710, первый этап реформы административно-территориального деления Русского государства, проведённой царём Петром I. Осуществлялась в условиях Северной войны 1700–1721 гг. со Швецией для частичной децентрализации и, соответственно, перенесения центра тяжести управления на места. В рамках этого этапа в стране была введена губернская система управления.

Причины реформы

Губернская реформа была вызвана несовершенством как административно-территориального деления, существовавшего в Русском государстве в 17 в., так и государственного аппарата в целом, в ходе многолетней войны не выдерживавшего возросшей финансовой и организационной нагрузки. Среди других причин проведения реформы можно выделить взаимосвязанные: территориально-географическую, административно-управленческую, финансово-хозяйственную и военно-стратегическую.

Территория Русского государства делилась на уезды, размер которых серьёзно отличался в силу различной истории их формирования: одни уезды были чрезвычайно крупными, а другие, напротив, слишком маленькими, что вызывало определённые трудности в отношениях между центром и провинцией. Система управления уездами была запутанной и громоздкой: уезд возглавлял воевода, присланный из Москвы, однако входившие в его состав волости являлись самоуправляющимися единицами. Неудобство существовавшего административно-территориального деления приводило к затруднениям в проведении финансово-хозяйственной политики. Активная внешнеполитическая деятельность Петра I требовала децентрализации сбора налогов: для успешного решения военных задач, поставленных, в частности, Северной войной, следовало создать новую систему материального обеспечения армии и флота, что также требовало изменений в системе местного управления.

Предыстория реформы

Согласно принятой в литературе концепции историка русского права П. Н. Мрочека-Дроздовского (Мрочек-Дроздовский. Ч. 1. 1876. С. 10–17), Пётр I реформировал административно-территориальное деление России, не привнося чуждые элементы, а только приведя в порядок начала, уже выработанные на практике в 17 в. и даже ранее.

После объединения русских земель и княжеств в единое Русское государство и по мере его расширения утвердилась система полной административной централизации при сохранении частноправовых идей, согласно которым наместники и волостели получали в кормление отдельные территории. Наместников и волостелей в ходе земской реформы 1555–1556 гг. и 2-го этапа губной реформы 1530–1550-х гг. сменили городовые воеводы, институт земского управления и губные учреждения. В связи с созданием во 2-й половине 16 в. системы приказов приказное начало смешалось с прежним кормовым.

Это смешение постепенно исчезло только в 18 в., когда исполнитель-кормленщик (воевода) сменился исполнителем-чиновником (губернатором): если наместник управлял территорией исключительно в свою пользу, воеводы уже были исполнителями приказного управления; в системе воеводского управления 17 в. элемент кормления ещё преобладал над элементом управления, в институте же губернаторов идея кормлений полностью исчезла, а губернатор стал чиновником, получавшим вознаграждение от государства за исполнение своих обязанностей.

Первые шаги на пути к реформе

Мысль о необходимости реформирования областного (т. е. местного) управления страной возникла у Петра I в конце 17 в., но решение этого сложного вопроса царь нашёл не сразу.

В 1699 г. для ужесточения надзора за торговцами и промышленниками Пётр I учредил бурмистерское правление (введено, однако, в Европейской России, не затронуло Сибирь), а для упорядочения и облегчения процесса сбора налогов впервые разделил государство на провинции [указы от 27 октября (6 ноября)] [Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ). Т. 3. № 1706, 1708].

Указом Петра I от 18(29) октября 1702 г. (Архив Санкт-Петербургского института истории РАН. Ф. 83. Оп. 1. Д. 530. Л. 1) поручик лейб-гвардии Преображенского полка А. Д. Меншиков был назначен на должность первого российского губернатора: на занятых в ходе Северной войны 1700–1721 гг. территориях шведской провинции Ингерманланд была сформирована особая иррегулярная административно-территориальная единица – Ингерманландская губерния (именовалась в документах 1700-х гг., например, губернация, губернемент) [Меншиков в письме будущей жене Д. М. Арсеньевой и её сестре В. М. Арсеньевой от 10(21) мая 1703 фигурировал как «шлюссельбургский и шлотбургский губернатор» (Русский архив. 1875. Кн. 7. С. 239)]. В дальнейшем в её состав включались вновь занятые в ходе Северной войны российскими войсками земли, а также пункты, обеспечивавшие строительство военно-морского флота на северо-западе страны (Андреева. 2005. С. 16–17).

Разработка реформы

Непосредственно подготовка губернской реформы началась указом Петра I от 18(29) декабря 1707 г., повелевавшим приписать города к нескольким центрам в Европейской части России – Азову, Архангельску, Казани, Киеву и Смоленску, кроме тех городов, которые находились от Москвы в 100 верстах (106,6 км). Таким образом, этот документ не затронул уже существовавшую на особом положении Ингерманландскую губернию, а также находившуюся далеко от всех театров военных действий Сибирь и непосредственную округу Москвы.

Три варианта росписей городов по губерниям

По-видимому, в Ближней канцелярии было составлено три основных варианта росписей городов по губерниям. По мнению советского историка Е. Г. Авшарова, 1-я редакция росписи появилась зимой 1707/1708 г. – между 18(29) 1707 г. и 28 декабря 1707 г. (8 января 1708). Текст этой редакции не сохранился, однако о её существовании, в частности, свидетельствует т. н. 2-я редакция росписи [датирована Авшаровым «после 10 января 1708 г.» (Авшаров. 1982. С. 94)], ныне хранящаяся в Российском государственном архиве древних актов (РГАДА. Ф. 9. Оп. 4. Отд. 2. Кн. 89. Л. 106–106 об.), где упоминается «прежняя роспись», к которой «по росписке в Розряде», т. е. Разрядном приказе, «прибыло великороссийских 15 городов» (РГАДА. Ф. 9. Оп. 4. Отд. 2. Кн. 89. Л. 106).

В конце 1707 – начале 1708 гг. состав губерний был скорректирован: в его обсуждении на заседании Консилии министров участвовали прибывшие в Москву киевский воевода комнатный стольник князь Д. М. Голицын [вызван Петром I в столицу из Киева письмом от 13(24) ноября 1707] и казанский комендант стольник Н. А. Кудрявцев, которые сделали существенные замечания. Роспись городов будущей Казанской губернии, изданная И. А. Бычковым в 1912 г. в «Письмах и бумагах императора Петра Великого» в комментарии, содержит пометку А. В. Макарова о «совете» Голицына и Кудрявцева министрам, принятым ими во внимание (Бычков. 1912. С. 553). Результаты обсуждений отразились в двух следующих редакциях росписи: в частности, в 3-й редакции перечень городов Киевской губернии дан в соответствии с «росписью господина Голицына», а список городов Казанской губернии – с учётом «словесного» «объявления» Кудрявцева (ПСЗ. Т. 4. № 2218. С. 437).

Работа над росписью городов Казанской губернии, скорее всего, завершилась в мае 1708 г., когда Пётр I отправил её будущему губернатору окольничему (с 1710 боярину) П. М. Апраксину [подлинные письмо царя от 16(27) мая и роспись не сохранились, при публикации в 1811 роспись датирована 18 мая ст. ст.]. Над росписями остальных губерний Пётр I продолжал работать лично до конца 1708 г., находясь в армии.

Будущие руководители губерний (они не были официально назначены, но знали о готовившихся назначениях и поэтому привлекались к обсуждению и формированию списка городов) также активно участвовали в составлении росписи: все их замечания преследовали главным образом цель сохранить прежнюю структуру административно-территориального деления России. При этом они стремились присоединить к подчинённым себе губерниям наиболее крупные города и одновременно не включать в состав этих территорий мелкие населённые пункты, напоминавшие сельские поселения. Этот интерес руководителей будущих губерний был связан с тем, что наличие многочисленного посадского населения давало возможность увеличить количество собираемых налогов. Так, Д. М. Голицын, добиваясь включения в Киевскую губернию многонаселённых городов, из всех городов Севского разряда (т. е. военного округа) оставил без внимания слабый с точки зрения экономического развития г. Лихвин (ныне Чекалин), в итоге вошедший в состав Смоленской губернии, а затем включённый в Московскую губернию.

Вопрос о датировке указа Петра I об учреждении губерний

Указ об учреждении губерний (т. н. 3-я редакция росписи) традиционно датируется 18 декабря 1708 г. (ст. ст.), поскольку под этой датой его текст опубликован в 1830 г. в «Полном собрании законов Российской империи» (ПСЗ. Т. 4. № 2218), куда это число, очевидно, попало из сочинения И. И. Голикова «Дополнение к деяниям Петра Великаго» (Т. 8. 1792. С. 176). Первым поставил под сомнение эту датировку П. Н. Милюков в своём труде «Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого» (1892. С. 366). В дальнейшем эта идея была поддержана и развита в работах И. А. Бычкова, Е. П. Подъяпольской, Е. Г. Авшарова, Е. В. Анисимова и других исследователей.

Хотя вопрос о дате принятия указа остаётся открытым в связи с отсутствием оригинала текста, этот указ, очевидно, следует отнести к февралю 1709 г., а его обнародование к весне того же года: известно, что 3(14) февраля Пётр I разослал главам губерний росписи городов, передававшихся в их управление территорий [опубликованы списки, направленные боярам Т. Н. Стрешневу и П. С. Салтыкову (из рода Салтыковых), стольнику И. А. Толстому (из рода Толстых) и адмиралу Ф. М. Апраксину (Письма и бумаги императора Петра Великого (ПБПВ). Т. 9, вып. 1. 1950. № 3031–3033. С. 67–72)], 18 февраля (1 марта) царь сообщил Стрешневу, что «губернии ныне определили мы и, подписав городам росписи своею рукой, к губернаторам розослали» (ПБПВ. Т. 9, вып. 1. 1950. С. 91. № 3066), а 18–19 февраля (1–2 марта) отправил главам губерний письма (ПБПВ. Т. 9, вып. 1. 1950. С. 91–94, 96. № 3068–3073, 3075, 3079), составленные по единому шаблону (ПБПВ. Т. 9, вып. 1. 1950. С. 91. № 3067), с приложением росписей городов.

Приписка к указу Петра I от 18(29) декабря 1707 г.

После окончания работы по формированию территорий губерний к указу Петра I от 18(29) декабря 1707 г. была сделана соответствующая приписка о росписи губерний по их центрам – городам [Москве, Санкт-Петербургу, Киеву, Смоленску, Архангельску (Архангельскому городу), Казани, Азову] и региону (Сибири) [копия указа с этой позднейшей припиской ныне в: РГАДА. Ф. 9. Оп. 3. Отд. 2. Кн. 8. Л. 195; при издании указа в «Полном собрании законов Российской империи» (ПСЗ. Т. 4. № 2176. С. 397) приписка опущена, её текст издан И. А. Бычковым (Бычков. 1912. С. 550); фото листа с текстом копии указа и приписки к нему с неверной атрибуцией как указа «об учреждении губерний» от «18 декабря 1708 г.» см.: Виртуальная выставка к 1150-летию зарождения российской государственности; Историк. 2022. № 6 (90). С. 19 (без указания архивного шифра)].

Реализация реформы

Согласно вышеупомянутому указу Петра I, в России учреждалось 8 губерний с 316 городами и крупными населёнными пунктами (пригородками и сёлами). Азовская губерния имела в своём составе 52 населённых пункта (48 городов и 4 пригородка), Казанская губерния – 71 населённый пункт (37 городов, 30 пригородков и 4 села), Киевская губерния – 56 населённых пунктов (55 городов и одно село), Московская губерния – 39 городов, Сибирская губерния – 30 населённых пунктов (26 городов и 4 пригородка), Ингерманландская губерния [уже в письме светлейшему князю А. Д. Меншикову от 18 февраля (1 марта) 1709 упоминалась как «Санкт-Питерская», однако в дальнейшем некоторое время продолжала именоваться Ингерманландской (ПБПВ. Т. 9, вып. 1. 1950. № 3068); официальной датой переименования губернии в Санкт-Петербургскую считается 3(14) июня 1710 (ПБПВ. Т. 10. 1956. Примеч. к № 3994. С. 719] – 31 город (из них города Копорье и Ямбург отданы во владение Меншикову), Архангелогородская губерния – 20 городов, Смоленская губерния – 17 городов.

В качестве особой экстерриториальной единицы в 1709–1710 гг. также существовала Воронежская губерния во главе с Ф. М. Апраксиным, включавшая ещё 24 города и Битюцкую дворцовую волость, которые были приписаны к адмиралтейству; в 1710 г. Воронежская губерния вошла в состав Азовской в качестве т. н. обер-комендантской провинции.

Карта Европейской части Русского государства по губернской реформа 1707–1710.Карта Европейской части Русского государства по губернской реформа 1707–1710.

Во главе губерний были поставлены губернаторы. Первыми руководителями губерний стали: Московской – Т. Н. Стрешнев; Ингерманландской – А. Д. Меншиков; Киевской – Д. М. Голицын; Смоленской – П. С. Салтыков; Архангелогородской – комнатный стольник князь П. А. Голицын (из рода Голицыных); Казанской – П. М. Апраксин; Азовской – И. А. Толстой (в 1710 его заменил генерал-губернатор Ф. М. Апраксин); Сибирской – стольник князь М. П. Гагарин (из рода Гагариных). Губернаторы получили на территории вверенных им губерний всю полноту гражданской и судебной власти, а также значительную военную власть, в частности они организовывали работу полиции и суда, командовали расположенными в губернии войсками, отвечали за поступление в казну ряда налогов, обеспечивали армию и флот определённым количеством рекрутов, направляли на общегосударственные строительные работы т. н. работных людей. Губернаторы имели несколько помощников для осуществления сборов, организации военного управления, юстиции, розыска и т. п.

По мысли Петра I, до конца 1709 г. губернаторы должны были войти в курс дел, изучив всю необходимую документацию. Созданная царём система заработала в полную силу в 1710 г. – об этом ярко свидетельствует составление в декабре того же года государственного бюджета на следующий, 1711 г. уже с учётом губернской реформы. Подтверждается это и позднейшими документами: например, в доношении канцелярии Московской губернии в канцелярию Сената от 19(30) апреля 1719 г. указывается на 1710 г. как на год, начиная с которого Камер-коллегия и Штатс-контор-коллегия просили губернские власти предоставить им приходно-расходную документацию:

…а имянно с [1]710-го, как губернии определились.

Итоги реформы

Проведённые изменения позволили по-новому подойти к решению проблем материального обеспечения армии и флота: так, некоторые территории, находившиеся далеко от моря, для содержания флота за счёт налоговых сборов с населения приписывались к губерниям, ставшим «приморскими», т. е. к Ингерманландской (Санкт-Петербургской), Архангелогородской и Азовской губерниям.

Осознавая невозможность управления огромной страной исключительно силами одного центра, царь попытался провести умеренную децентрализацию, в первую очередь в области осуществления финансовых сборов, а также перенести ответственность за материальное обеспечение армии и флота на местную власть.

Губернская реформа 1707–1710 гг. полностью не решила поставленных Петром I задач. Это обусловило необходимость проведения второго этапа реформы административно-территориального деления страны – провинциальной реформы 1719–1728 гг. В результате преобразований, проведённых в 1727–1728 гг., структура управления губерниями приобрела вид, сохранявшийся до губернской реформы 1775 г.