Законодательство

Законода́тельство, термин, используемый в правовой доктрине в нескольких значениях: 1) в собственном смысле – система законов, действующих на территории конкретной страны; 2) в широком смысле – система нормативных правовых актов, действующих на территории конкретной страны, включающая не только законы, но и конституцию, международные и внутригосударственные публично-правовые договоры, судебные акты, имеющие нормативный характер, подзаконные акты; 3) в рамках отраслевой принадлежности системы законодательства – гражданское, уголовное, трудовое, семейное законодательство и т. п.; по масштабам территории действия соответствующих нормативных правовых актов – национальное, федеральное, региональное, реже – международное законодательство и т. д. В зарубежной правовой доктрине встречается также понимание законодательства как процесса принятия законов (Black's law dictionary. 2004.^[1] P. 918), т. е. данный термин отождествляется, помимо прочего, с законодательным процессом.

В России термин «законодательство» употребляется только в первых трёх значениях, обозначая весь массив формальных источников права, т. е. нормативных правовых актов, или их часть. Тем самым законодательство не отождествляется с законотворчеством, а признаётся его результатом или итогом других видов правотворчества.

Понятия законодательства и права, будучи тесно взаимосвязанными, вместе с тем различаются как форма и содержание: законодательство – это та форма, в которую в большинстве случаев облекается право, право – это содержание законодательства. Законодательство придаёт праву один из его важных признаков – формальную определённость, ставит его под защиту государства и способствует реализации такого признака права, как общеобязательность.

Право и законодательство, как сложные системы, различаются также по своей внутренней структуре. Структура законодательства включает в качестве элементов нормативные правовые акты, их части, разделы, главы и статьи. Право в качестве главных элементов включает отрасли, институты и нормы. Перечисленные элементы права и законодательства часто не совпадают (Марченко. 2019^[2]).

Прежде всего несовпадение имеет место на верхних уровнях системы права и законодательства. Например, любая отрасль права, как наиболее крупный элемент системы права, имеет в качестве формальных источников несколько или даже множество нормативных правовых актов как наиболее крупных элементов законодательства. Так, гражданское право, как отрасль российского права, включает в качестве источников Конституцию РФ, Гражданский кодекс РФ (части 1, 2, 3, 4), а также множество иных законов и подзаконных актов, тогда как один нормативный правовой акт может содержать институты различных отраслей права. Так, Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-I «О защите прав потребителей»содержит нормы и институты как гражданского права (о взаимных правах и обязанностях производителей и потребителей), так и административного права [например, о государственном контроле (надзоре) в области защиты прав потребителей].

Кроме того, очень часто существует несовпадение и на низовых уровнях системы права и законодательства, а именно – несовпадение норм права и статей законодательства. С одной стороны, одна статья нормативного правового акта как элемента законодательства может включать несколько норм права, например, ст. 27 Конституции РФ содержит как минимум две взаимосвязанные правовые нормы: о свободе передвижения внутри РФ и пересечении государственной границы РФ. С другой стороны, одна норма права может содержаться в двух или нескольких статьях одного, двух или нескольких нормативных правовых актов. Например, норма о недопустимости ограничения ряда конституционных прав и свобод содержится в ч. 3 ст. 56 Конституции РФ, а также в целом ряде иных её статей, где упоминаются соответствующие права. Диспозиция правовой нормы о наказуемости захвата власти и присвоении властных полномочий содержится в ч. 4 ст. 3 Конституции РФ, а санкция – в ст. 278 Уголовного кодекса РФ (УК РФ). Причина заключается в том, что среди норм права имеются отсылочные и бланкетные нормы (нередко – нормы скрытого бланкетного характера). Например, диспозиция правовой нормы об обязанности родителей заботиться о детях и их воспитании содержится в Конституции РФ (ч. 2 ст. 38), а санкции – в Кодексе РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ст. 5.35.1) и в УК РФ (статьи 156, 157).

В правовой доктрине существует множество ограничительных (особых) значений термина «законодательство». Помимо упоминавшихся отраслевого и территориального значений выделяют, например, делегированное, чрезвычайное, рамочное, опережающее, первичное и вторичное законодательство.

Делегированное законодательство – совокупность актов исполнительной власти (реже – парламентских комитетов, региональных или местных органов публичной власти), принятых по вопросам компетенции парламента и по его уполномочиванию, имеющих силу закона (Конституционное право. 2001.^[3] С. 122). Делегирование осуществляется законом, предусматривающим срок принятия акта делегированного законодательства и предмет делегирования. Каждый акт делегированного законодательства утверждается парламентом. Институт делегированного законодательства предусматривается, например, действующими конституциями ФРГ, Франции, Испании, Португалии. Российской правовой системе институт делегированного законодательства незнаком (Алебастрова. 2012.^[4] С. 138–144). Его аналогом на федеральном уровне являются подзаконные акты Правительства РФ. Они принимаются «на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов…» (ст. 115 Конституции РФ), но в утверждении Федерального собрания РФ не нуждаются и имеют подзаконный характер.

Чрезвычайное (экстраординарное) законодательство охватывает нормативные правовые акты, действующие в условиях особых (экстраординарных) обстоятельств (военное вторжение, военное и чрезвычайное положение). Законы об особых режимах принимаются парламентом в обычных условиях. Чрезвычайное законодательство в условиях объявленных особых режимов принимается органами исполнительной власти. Например, в соответствии с Конституцией Испании (ст. 86) правительство в чрезвычайных и срочных случаях вправе издавать временные декрет-законы, которые немедленно после их издания передаются в Конгресс депутатов. Чрезвычайное законодательство не является делегированным, поскольку принимается на основе конституционных норм или общих норм закона об особом режиме.

Рамочное (базовое, скелетное) законодательство (закон-рамка) – это совокупность законов, устанавливающих лишь общие принципы правового регулирования в какой-либо сфере и предполагающих конкретизирующее законодательство, издаваемое парламентом того же уровня или региона либо правительством [Конституционное (государственное) право зарубежных стран. 2005.^[5] С. 543]. Рамочное законодательство предусмотрено, например, конституциями Франции, Италии, Испании. В СССР аналогом рамочного законодательства были Основы законодательства. В России конституционные основы рамочного законодательства образуют положения ст. 72 Конституции, относящие к совместному ведению РФ и субъектов Федерации установление общих принципов налогообложения, организации системы органов публичной власти. Однако на практике соответствующие федеральные законы регулируют не только общие принципы, но и множество деталей соответствующих общественных отношений. Поэтому отнесение данных федеральных законов к рамочным вряд ли обоснованно.

Опережающее законодательство – совокупность нормативных правовых актов, изданных по вопросам, входящим в полномочия парламента, иными субъектами, имеющими право первичного нормотворчества по тем же вопросам. Акт опережающего законодательства действует до вступления в силу закона парламента по соответствующему вопросу. После принятия такого закона акты опережающего законодательства действуют лишь в части, не противоречащей соответствующему закону парламента. Например, в России опережающее законодательство осуществляют Президент РФ (по вопросам ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ) посредством издания указов, а также субъекты РФ (по вопросам совместного ведения РФ и субъектов Федерации) посредством принятия региональных законов. Названные акты действуют до принятия федерального закона, а после его принятия – лишь в части, не противоречащей данному федеральному закону.

Наконец, в правовой доктрине используются понятия первичного (базового) и вторичного (подчинённого) законодательства (Black's law dictionary. 2004.^[6] P. 918–919). Первичное (базовое) законодательство – результат правотворческой деятельности субъекта, регулирующего общественные отношения по собственному праву. Вторичное законодательство принимается по поручению данного субъекта, содержащемуся в акте первичного законодательства, иными субъектами – теми, которые по собственному праву не могут регулировать соответствующие отношения. В странах, где нет писаной конституции (например, Соединённое Королевство, Новая Зеландия, Израиль), первичное законодательство принимает парламент. Вторичное законодательство, в свою очередь, принимается иными органами по поручению парламента – по большей части исполнительными органами в форме делегированного законодательства. В странах, где существует писаная конституция, первичное законодательство образует её положения. Все прочие нормативные правовые акты должны иметь конституционные основания, образуя вторичное законодательство. Вместе с тем рамочное законодательство иногда трактуется как первичное. В то же время конкретизирующее его законодательство признаётся по отношению к нему вторичным.