Публичная власть

Определение понятия «публичная власть» представляет некоторую сложность, что обусловлено многозначностью составляющих его категорий – «публичный» (лат. publicus – государственный, общинный, общественный; англ. public – общественный, общенародный, коммунальный, общедоступный, открытый, гласный) и «власть». Как правило, раскрытие его содержания сводится к анализу и описанию публично-правовой сферы и участников (субъектов) публично-властной деятельности.

В словосочетании «публичная власть» опорной является категория «власть», обозначающая «способность и возможность осуществлять свою волю, оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью какого-либо средства – авторитета, права, насилия»; на этой основе дифференцируются различные виды власти (государственная, политическая, экономическая, общественная, семейная и др.) (Философский энциклопедический словарь. 1983.^[2] С. 85).

На протяжении довольно длительного исторического периода, с эпохи Древнего Рима вплоть до конца 19-го столетия, публичная власть отождествлялась с властью государственной, поскольку единственным публично-правовым образованием, имевшим свою публичную власть, являлось государство. Не случайно в работе Ф. Энгельса «Происхождение семьи, частной собственности и государства» (1884) публичная и государственная власть всё ещё рассматривались как сходные феномены. Советская общественная наука, приверженная марксистскому подходу, видела в государстве политическую организацию всего общества, интегрируемую единой публичной (государственной) властью.

В современных условиях организация национальных систем публичной власти существенно изменилась. Практика конституционного и государственного строительства во многих странах мира, включая Россию, демонстрирует большое разнообразие моделей публично-властной организации и видов публично-правовых образований – субъектов публичного права (Чиркин. 2014.^[3] С. 2–5). Также различаются подходы к объяснению сущности и содержания публичной власти (Вершинина. 2010. С. 8–12; Маркова. 2021. С. 24–29).

Интерес к публичной власти как к государственно-правовому институту в отечественной юриспруденции проявился относительно недавно, хотя сам по себе термин этот имеет широкое хождение. Публично-властная организация современного общества исследовалась такими крупными государствоведами, как В. Е. Чиркин, С. А. Авакьян, а также другими авторами (С. И. Вершинина, А. А. Югов, Е. Н. Маркова).

В коллективистско-волевой концепции власти В. Е. Чиркина представлены следующие разновидности коллективов, генерирующих социальную власть: личностные, частные, общественные и коллективы-сообщества (территориальные публичные коллективы). Именно в последнем типе общественных коллективов, формирующих соответствующие виды территориальных публично-правовых образований, возникает и существует особая разновидность социальной власти – публичная власть, источником которой является народ. На этой основе выделено пять видов, или форм, публичной власти народа:

1. Cуверенная государственная власть, а также четыре вида несуверенной публичной власти.
2. Государствоподобная публичная власть субъекта федерации.
3. Автономная публичная власть автономного образования в двух её разновидностях (политической и административной).
4. Муниципальная публичная власть муниципального образования.
5. Публичная власть родового территориального образования того или иного коренного малочисленного народа (Чиркин. 2014.^[4] С. 3–7).

С. А. Авакьян фокусирует внимание на носителях – субъектах публичной власти. «Генеральным», стоящим над всеми субъектом властных функций является российский народ, что вытекает из смысла ст. 3 Конституции РФ, закрепляющей принцип суверенитета народа. Она предписывает формирование соответствующей модели публичной власти и представлена на федеральном уровне – Президентом РФ; Федеральным Собранием (парламентом Российской Федерации и его палатами – Советом Федерации и Государственной Думой), Правительством РФ и иными федеральными органами исполнительной власти, Конституционным Судом РФ и иными федеральными судами, прокуратурой и другими; на уровне субъектов РФ – высшие должностные лица (главы исполнительной власти) субъектов; законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов; высшие коллегиальные и иные исполнительные органы государственной власти субъектов; конституционные (уставные) суды субъектов, а в ряде случаев и другие суды и прочее; на уровне муниципальных образований – местное население и органы местного самоуправления (представительные органы местного самоуправления, главы муниципальных образований, местные администрации, контрольные органы местного самоуправления, избирательные комиссии муниципальных образований, иные органы местного самоуправления и др.). Публичный характер имеет общественная власть, носителями которой являются общественные объединения, их внутриструктурные подразделения, отдельные члены и их группы. В качестве таковых рассматриваются участники обсуждений проектов актов, публичных слушаний, лица, направившие свои предложения (инициативные проекты правовых актов), участники общественно-политических акций (митингов, манифестаций) и др. (Авакьян. 2014.^[5] С. 58–85). В специальной литературе подобного рода модели соучастия общественности в принятии государственно-управленческих решений получили название «соучаствующего», или «партисипативного», управления – participative management (Петрович. 2016. С. 51–56; Яковлев. 2016. С. 135–137).

Ряд авторов, наряду с органами государственной власти, публичной муниципальной власти, публичной общественной (корпоративной) власти, выделяют среди носителей публичной власти органы международно-правовой (надгосударственной) власти (Югов. 2021. С. 4–5; Минаков. 2007.^[6] С. 8) или даже мировое сообщество в целом (Рачинский. 2003.^[7] С. 9). Предложенные подходы тяготеют к более широкой интерпретации системы публичной власти, нежели чем это видится российскому конституционному законодателю.

В нормативный оборот категория «публичная власть» введена постановлением Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»». В истолковании Конституционного Суда РФ она реализуется органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов, а также органами местного самоуправления.

Поправками 2020 г. категория «публичная власть» введена в Конституцию РФ и употреблена в разных несовпадающих сочетаниях: «организация публичной власти» (п. «г» ст. 71), «органы публичной власти» (п. «е.5» ст. 83), «осуществление публичной власти» (ч. 3 ст. 131), «единая система публичной власти» (ч. 2 ст. 80, ч. 3 ст. 132). Новеллы не содержат определения понятия публичной власти, но обрисовывают контуры единой системы публичной власти, в которую включены «органы местного самоуправления и органы государственной власти» (ч. 3 ст. 132). Позднее легальная дефиниция единой системы публичной власти появилась в Федеральном законе от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации». Под ней понимаются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности (ч. 1 ст. 2). Эта формула воспроизведена и в ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации».

Фактический состав субъектов – носителей публичной власти существенно шире. Они представлены не только общественными институтами, вовлечёнными в сферу государственного управления, но и различными организациями – коммерческими и некоммерческими, а также публично-правовыми компаниями.

К некоммерческим организациям, которые в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» могут осуществлять публично-властные полномочия, относятся фонд (Пенсионный фонд РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования Российской Федерации); государственные корпорации («Росатом», «Роскосмос», «Ростех» и др.); государственная компания (Государственная компания «Автодор»), автономная некоммерческая организация (статьи 7, 7.1, 7.2, 10).

К коммерческим организациям относятся ОАО «Российские железные дороги», АО «Федеральная корпорация малого и среднего предпринимательства», ПАО «Российские сети» и ряд других, из числа включённых в специальные перечни 54 акционерных обществ, в отношении которых права акционера осуществляются Росимуществом.

В соответствии с уставом ОАО «Российские железные дороги», утверждённым постановлением Правительства РФ от 18 сентября 2003 г. № 585, общество является юридическим лицом, учредителем которого выступает Российская Федерация. К главным целям его деятельности относится обеспечение потребностей государства, юридических и физических лиц в железнодорожных перевозках, работах и услугах, осуществляемых (оказываемых) обществом, а также извлечение прибыли. По сути, ОАО «РЖД», будучи естественной монополией, концентрирует под своим началом практически весь железнодорожный транспорт страны и реализует комплекс государственно-управленческих функций (нормотворческих, контрольных, правоприменительных, финансово-распорядительных, оперативно-хозяйственных и др.) в масштабах крупного, имеющего стратегическое значение народно-хозяйственного комплекса.

Согласно Федеральному закону от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» на ПАО «Российские сети» возложено управление единой национальной (общероссийской) электрической сетью (ч. 2 ст. 8).

На АО «Федеральная корпорация малого и среднего предпринимательства» в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» возложено осуществление государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства, реализация государственных программ (подпрограмм) Российской Федерации, формирование единой информационной системы в целях реализации государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства, формирование единой информационной системы в целях реализации государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства, поддержка государственных программ (подпрограмм) субъектов Российской Федерации и др. (статьи 9, 14).

Круг субъектов публично-властной деятельности расширился в связи с принятием Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и внесением соответствующих изменений в Гражданский кодекс РФ (ч. 3 ст. 50). По закону публично-правовой компанией (ППК) является унитарная некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, наделённая функциями и полномочиями публично-правового характера и осуществляющая свою деятельность в интересах государства и общества. Публично-правовая компания может быть создана на основании федерального закона или указа Президента РФ и действует на основании решения о создании публично-правовой компании и утверждаемого Правительством РФ устава (части 1, 2 ст. 2). Примерами публичных-правовых компаний, созданных на основании федеральных законов, являются ППК «Единый заказчик в сфере строительства» и ППК «Фонд развития территорий». ППК «Военно-строительная компания» и ППК «Российский экологический оператор» созданы на основе указов Президента РФ.

Кроме того, к упомянутым ранее общественным институтам следует добавить субъекты общественного контроля, введённые в публичную сферу Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»: Общественная палата РФ; общественные палаты субъектов РФ; общественные палаты (советы) муниципальных образований; общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ; общественные наблюдательные комиссии; общественные инспекции; группы общественного контроля и т. д. (ст. 9). Публично-правовой статус названных субъектов подчёркивается целями, задачами и принципами общественного контроля (статьи 5–6), вытекающими из его назначения.

Таким образом, установленная конституционная модель единой системы публичной власти не отражает фактического состояния публично-властной сферы современной России, сложившегося на основе текущего законодательства.

В зарубежных странах публичные компании обозначаются различными юридическими терминами. В Великобритании такие компании называют государственными корпорациями, во Франции и Германии – государственными корпорациями и учреждениями, в США – государственными корпорациями, в Азербайджане – государственными юридическими лицами, в Грузии - юридическими лицами публичного права. Понятие юридического лица публичного права (публичное юридическое лицо) в некоторых зарубежных странах охватывает само государство и местные исполнительные органы (Франция), а также государственные учреждения и фонды, политические партии. Основной целью деятельности государственных корпораций является реализация определённой функции публичного права, реализация которой не входит в компетенцию органов публичного власти. При выполнении этой функции они имеют право осуществлять хозяйственную, производственную, коммерческую, исследовательскую деятельность, получать прибыль, но только в виде дополнительных видов деятельности либо когда последняя служит достижению целей, поставленных при её создании. Государственные корпорации могут иметь особые полномочия по использованию государственных земель и природных ресурсов (США, Италия, Франция и др.). Также государственные корпорации выполняют определённые управленческие или регулирующие функции, т. е. функции органов публичной власти, но их работники не относятся к категории государственных служащих. В Великобритании публичные корпорации обладают полномочиями в области публичного администрирования и публичного нормотворчества (Можаева. 2021. С. 277–280).

В целом для конституционного законодательства зарубежных стран не характерно широкое употребление категории публичной власти. В тех конституциях, где этот термин использован, не определяются понятие или же система публичной власти, а её институты получают фрагментарное оформление. В Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 г. содержится лишь оговорка о допустимости передачи административных задач организациям и лицам публичного или частного права, не входящим в состав союзной администрации (ч. 3 ст. 178). Основной закон ФРГ 1949 г. в числе субъектов публичной власти упоминает федеральную администрацию, общины, федеральные корпорации и учреждения публичного права, без конкретизации их статуса и функций (п. 8 абзаца 1 ст. 73, п. 27 абзаца 1 ст. 74, ст. 86). Оговаривается, что в качестве федеральных и земельных корпораций публичного права выступают организации социального страхования (абзац 2 ст. 87).

В Конституции Испанского королевства от 27 декабря 1978 г. термином «публичные власти» охватываются конституционные государственные, региональные и местные органы власти (части 3, 5, 8, 9 ст. 27, статьи 39–46), тогда как под «публичной администрацией» подразумевается более широкий круг носителей публичной власти (ст. 103). Их состав уточнён Законом от 14 апреля 1997 г. 6/1997 «Об организации и функционировании генеральной администрации государства» (Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organization у funcionamiento de la administracion general del estado). В Испании выделяют четыре уровня публичной администрации:

• центральная государственная администрация;
• администрация автономных сообществ;
• органы местной администрации;
• органы публичной администрации, образованные не по территориальному признаку [публично-правовые корпорации со специальной правоспособностью, подчиняющиеся публичной администрации (например, спортивные федерации)]; учреждения, университеты; независимые организации [Банк Испании (Banco de España), Государственная комиссия по рынку ценных бумаг (Comision nacional del mercado de valores)] и др.

По Закону 40/2015 от 1 октября «О правовом режиме государственного сектора» (Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público) государственный сектор (т. е. сфера публичной власти) включает: а) общее государственное управление; b) органы самоуправления; c) органы местного самоуправления; d) институциональный государственный сектор. В институциональный государственный сектор интегрируются: а) любые государственные органы и субъекты публичного права, связанные с государственными органами или находящиеся в их подчинении; b) субъекты частного права, связанные с государственными органами или находящиеся в их подчинении; c) государственные университеты. При этом государственными органами являются общая государственная администрация, органы самоуправления, органы местного самоуправления, а также «любые государственные органы и субъекты публичного права, связанные с государственными органами или находящиеся в их подчинении» (ст. 2) (Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público).

Конституция Бразилии 1988 г. не содержит понятия публичной власти, но достаточно подробно регламентирует публично-властную организацию по линии системы исполнительной власти (гл. VII «О публичной администрации), в которую включены, помимо государственных и муниципальных органов вместе с публичными служащими, публичные предприятия, общества смешанной экономики и фонды, государственные автономные единицы и публичные фонды, которые создаются специальным законом (ст. 37).

Упоминания о юридических лицах публичного права имеются в Конституции Греции 1975 г. (ч. 7 ст. 17), Конституции Кипра 1960 г. (ч. 2 ст. 4).