Должностное лицо

Должностно́е лицо́, вид специального субъекта правоотношений; лицо, осуществляющее функции представителя власти либо занимающее в органах государственной власти, коммерческих и некоммерческих организациях, объединениях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций; обладает полномочиями по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих юридические последствия.

В законодательстве Российской империи в ряде нормативных правовых актов раннего советского периода для обозначения должностных лиц использовалось определение «чиновник или иное лицо, состоящее на службе государственной или общественной», «служащий» (Уложение о наказаниях уголовных и исправительных, 1885), «чиновник» (Декрет Совета народных комиссаров РСФСР от 24 ноября 1917 «О суде»^[1]).

Непосредственно сам термин «должностное лицо» впервые получил нормативное отражение в период становления советского уголовного законодательства (см. например: Декрет СНК РСФСР от 8 мая 1918 «О взяточничестве»; постановление ВЦИК от 11 ноября 1922 «Об изменениях и дополнениях Уголовного Кодекса Р.С.Ф.С.Р.»^[2]).

По мере развития категория «должностное лицо» получила широкое распространение также в советском административном и трудовом законодательстве.

Термин «должностное лицо» широко использовался в различных отраслях отечественного законодательства: конституционном, уголовном, административном, налоговом, бюджетном, муниципальном.

Несмотря на то что универсального определения понятия «должностное лицо» в законодательстве не сложилось, вне зависимости от отрасли законодательства данным термином обозначается один из видов специальных субъектов правоотношений.

В разных нормативных правовых актах круг лиц, охватываемый этим термином, существенно варьируется, что оправдывается различием целей данных законодательных актов и сферы их действия. Так, например, примечание 1 к ст. 285 Уголовного кодекса РФ определяет должностных лиц как лиц, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющих функции представителя власти либо выполняющих организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных внебюджетных фондах, государственных корпорациях, государственных компаниях, публично-правовых компаниях, на государственных и муниципальных унитарных предприятиях, в хозяйственных обществах, в высшем органе управления которых РФ, субъект РФ или муниципальное образование имеет право прямо или косвенно (через подконтрольных им лиц) распоряжаться более чем 50 % голосов либо в которых РФ, субъект РФ или муниципальное образование имеет право назначать (избирать) единоличный исполнительный орган и/или более 50 % состава коллегиального органа управления, в акционерных обществах, в отношении которых используется специальное право на участие РФ, субъектов РФ или муниципальных образований в управлении такими акционерными обществами («золотая акция»), а также в Вооружённых Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.

Кодекс РФ об административных правонарушениях понимает под должностным лицом лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителей власти, т. е. наделённое в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах государственных внебюджетных фондов РФ, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооружённых силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ (примечание к ст. 2.4).

Вышеприведённые определения показывают, что в уголовном и административно-деликтном законодательстве термином «должностное лицо» охватываются государственные и муниципальные служащие, наделённые определёнными публично-властными полномочиями, работники государственных организаций и организаций с государственным участием, выполняющие организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции. При этом работники негосударственных организаций по общему правилу в качестве должностных лиц не рассматриваются.

Схожее по содержанию определение содержится в п. 5 ст. 4 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»: «должностное лицо – лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления».

Иной подход к определению содержания категории «должностное лицо» обнаруживается, например, в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в котором к числу должностных лиц отнесены в том числе руководители юридических лиц независимо от формы собственности (см. также статью «Право собственности»).

Категория «должностное лицо» востребована и в международном праве. Так, Конвенцией ООН против коррупции используются понятия «публичное должностное лицо» и «иностранное публичное должностное лицо».

Под публичным должностным лицом Конвенцией понимается одна из следующих категорий лиц:

• любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе государства-участника на постоянной или временной основе, за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности этого лица;
• любое другое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия, или предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства-участника и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого государства-участника;
• любое другое лицо, определяемое в качестве публичного должностного лица во внутреннем законодательстве государства-участника.

Таким образом, определение публичного должностного лица в целом по своему объёму сопоставимо с определением должностного лица, содержащимся в уголовном законодательстве РФ.

В свою очередь под иностранным публичным должностным лицом понимается любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе иностранного государства, и любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию для иностранного государства, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия.

Наряду с вышеперечисленными понятиями Конвенция также оперирует понятием «должностное лицо публичной международной организации», под которым понимается международный гражданский служащий или любое лицо, которое уполномочено такой организацией действовать от её имени. В качестве примера должностных лиц публичной международной организации могут быть приведены граждане государств – членов Евразийского экономического союза, назначенные на должности директоров департаментов Евразийской экономической комиссии и заместителей директоров департаментов Комиссии, а также руководителя Секретариата Суда союза, заместителей руководителя Секретариата Суда союза и советников судей Суда союза.

В других актах международного права понятие «публичное должностное лицо» определяется посредством отсылки к уголовному законодательству государств, ратифицировавших данные документы. Например, в Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию^[3], заключённую в г. Страсбур 27 января 1999 г., в понятие «публичное должностное лицо» включены определения «должностное лицо», «публичный служащий», «мэр», «министр» или «судья», существующие в национальном праве государства (ст. 1). Указанные субъекты охватываются дефиницией, содержащейся в примечании к ст. 290 УК РФ.

Несмотря на имеющиеся понятийные различия и подходы к определению понятия «должностное лицо», возможно определить базовый критерий для отнесения тех или иных субъектов к их числу. Таким критерием является наличие у лица специфических полномочий и функций:

• функций представителя власти, т. е. наличие права на принятие решений, имеющих юридическое значение и влекущих юридические последствия для их непосредственного адресата (служащие, работники соответствующих органов и организаций) или неопределённого круга лиц. Наличие таких полномочий позволяет отграничить должностных лиц от служащих и работников, выполняющих в органах государственной власти техническую и иную обеспечительную работу;
• организационно-распорядительных функций, выполнение которых предполагает наделение лица полномочиями, связанными с руководством трудовым коллективом, отдельными работниками, с формированием кадрового состава и определением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применением мер поощрения или награждения, наложением дисциплинарных взысканий;
• административно-хозяйственных функций, выполнение которых предполагает наличие полномочий по управлению и распоряжению имуществом, денежными средствами, находящимися на балансе или банковских счетах, а также по совершению иных действий, связанных с распределением и передачей различных материальных ценностей и денежных средств.

К числу лиц, выполняющих организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции, обычно относятся:

• в государственных органах: министр, заместитель министра, руководитель службы, директор департамента, начальник управления, реже – начальник отдела (при условии наделения его соответствующими полномочиями);
• в государственных и коммерческих организациях: директор, заместитель директора, финансовый директор, исполнительный директор, главный бухгалтер и иные руководители (при условии наделения их соответствующими полномочиями).

Указанный критерий позволяет охарактеризовать в качестве должностных лиц не только отдельных служащих и работников органов государственной власти, организаций государственной формы собственности или с государственным участием, но и иных организаций, объединений.