Плебисцит

Плебисци́т (plebiscitum; от лат. plebs, род. падеж plebis – простой народ и scitum – решение, постановление), одна из форм прямой демократии, представляющая собой народное волеизъявление в форме голосования по государственно значимому вопросу, связанному, как правило, с территориальными изменениями; в Древнем Риме также постановление, принимаемое на собраниях плебеев.

В Древнем Риме плебисцитом назывались постановления, принимаемые собранием плебеев, которые сначала были действительны только для самих плебеев, но не для патрициев. Около 5–3 вв. до н. э. последовательно была установлена их обязательная сила для всех римлян (Юридический словарь. 2007.^[1] С. 560). Такие постановления не требовали утверждения Римского сената, а само возникновение плебисцита в этот исторический период было связано с противоречиями и борьбой патрицианского и плебейского сословий Рима, в ходе которой плебеи для защиты и отстаивания своих прав создали народный трибунат и организовали собственные собрания (concilia). С этого времени плебисцит становится орудием оппозиции плебеев против патрициев (Бучакова. 2016. С. 47).

Плебисциты являлись источником права в Римской империи наряду с законами, декретами и иными источниками права, что подтверждается Дигестами, входящими в законодательный сборник императора Юстиниана I (6 в.) и представляющими собой свод гражданского права, в которых указано, что «по Гортензиеву закону плебисциты были признаны подлежащими соблюдению, как законы. Между плебисцитами и законами имеется разница в способе установления, но сила их одинакова» (Дигесты Юстиниана. I. 2. 2^[2]).

Из известных исторических примеров можно привести Саарский плебисцит 1935 г., по результатам которого население территории Саар решило стать частью Германии, а не Франции. 17 января 1935 г. итоги данного плебисцита были утверждены Советом Лиги Наций. Во Франции и Италии до сих пор наиболее часто используется именно категория плебисцита, а не референдума, хотя они являются семантически близкими, что может быть объяснено определённой конституционно-правовой традицией этих стран. Вместе с тем, например, Кембриджский словарь английского языка определяет плебисцит через понятие референдума.

Также институт плебисцита стал использоваться в международном праве. Известный российский учёный в области международного права Ф. Ф. Мартенс определял плебисцит как формальное согласие народонаселения отчуждаемой территории с изменением государственной принадлежности (Мартенс. 1904.^[3] С. 365). Таким образом, в международном праве плебисцит рассматривается только как выявление мнения населения по вопросу о территориальных изменениях.

Институт плебисцита весьма близок по своему значению к референдуму, в связи с чем в конституционном праве сложилось несколько точек зрения по вопросу о соотношении данных категорий:

1. Между плебисцитом и референдумом невозможно провести принципиальное различие. Как отмечал В. Е. Чиркин, референдум (имеется в виду также плебисцит) проводится на различных уровнях: в масштабе государства, в субъектах федерации, в автономиях и муниципальных образованиях, и позволяет народу выразить свою волю непосредственно, путём голосования. Иногда понятия референдума и плебисцита различаются, особенно в международном праве, но точного, общепринятого разграничения, по мнению Чиркина, нет (Чиркин. 2013.^[4] С. 149).
2. Референдум – институт национального права, плебисцит – институт международного права. При этом первый термин является формально юридическим, широко используется в законодательной технике, в то время как термин «плебисцит» чаще используют как политический, означающий судьбоносное для государства народное голосование.
3. Плебисцит – разновидность референдума, который проводится по наиболее значимым вопросам государственной жизни (государственная независимость, территориальная целостность, изменение статуса территории, изменение государственной границы).
4. Плебисцит и референдум – две различные формы прямой демократии. Однако в части критерия, по которому возможно разграничение данных форм, в науке конституционного права также сложился определённый плюрализм мнений.

В отечественной юридической литературе считается, что основным отличием плебисцита является особый предмет голосования – выражение народом доверия органу государственной власти, личности или проводимой ими политике, а также одобрение территориальных изменений (Комарова. 2006. С. 7; Баглай. 2007.^[5] С. 435).

Отдельные зарубежные исследователи полагают, что основным критерием разграничения референдума и плебисцита является субъект инициирования: в случае референдума инициатором выступает народ, в случае плебисцита – органы публичной власти (Filliez. 2004. Р. 12).

Ещё одно отличие между плебисцитом и референдумом состоит в юридической силе принимаемых в ходе данных процедур решений. Так, акт референдума обладает юридической силой, является правопорождающим юридическим фактом и окончательным решением по вопросу, вынесенному на референдум, обязательным для органов публичной власти и граждан. Решение плебисцита не обладает свойствами обязательности и окончательности, поскольку итоговое решение по вопросу государственного значения, который был вынесен на плебисцит, принимается органами государственной власти. Однако плебисцит как способ выявления мнения населения является обязательным этапом в принятии государственно значимого решения (Петухова. 2010.^[6] С. 79).

Семантически плебисцит и референдум близки по значению, что и породило различные споры в части соотношения данных категорий. Референдум также имеет латинские корни (от лат. referendum – то, что должно быть сообщено): то есть то, что должно быть выявлено и сообщено государству – народная воля.

В российском законодательстве, в официальных документах применяется термин «референдум» [в частности, в Федеральном конституционном законе от 28 июня 2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (Закон о референдуме РФ)]. В юридической сфере понятие «плебисцит» используется лишь в доктрине российского конституционного права и в исследованиях, посвящённых международному праву.

В 2020 г. по инициативе органов публичной власти в России было проведено общероссийское голосование по поправкам к Конституции РФ, которое не являлось общегосударственным референдумом и не проводилось в соответствии с нормами Закона о референдуме РФ. Рассматривая данную процедуру, Конституционный Суд РФ в своём заключении указал, что общероссийское голосование имеет особую юридическую природу, представляет собой форму непосредственного народного волеизъявления при принятии государственного решения, поэтому конституционный законодатель, руководствуясь принципом народовластия, был вправе обратиться к общероссийскому голосованию, прямо не предусмотренному действующим правовым регулированием (Заключение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 марта 2020 ...). В средствах массовой информации данное голосование именовалось политиками, журналистами и политологами плебисцитом, что подтверждает сложность вопроса о соотношении различных форм прямой демократии, одной из которых является плебисцит, используемых в различных контекстах, сферах и значениях.