Россия. Основы конституционного строя. Федеративное устройство

Советский этап развития российского федерализма может быть разделён на 2 периода. Первый связан со становлением РСФСР в соответствии с программой о решении национального вопроса на основе реализации права наций, проживающих на территории Российской империи, на самоопределение вплоть до отделения (1918–1922).

В соответствии с Декларацией прав трудящегося и эксплуатируемого народа 1918 г. Российская Советская Республика учреждалась «на основе свободного союза свободных наций, как федерация советских национальных республик» (п. 2 гл. 1^[2]). За отдельными национальными областными союзами и национальными республиками, создаваемыми в местах компактного проживания «нерусских наций», признавался статус автономий. Однако ни этот статус, ни границы федерации, ни принципы её конструирования не раскрывались, какого-либо разграничения полномочий между автономиями и центральной властью не проводилось, что позволило исследователям говорить о фиктивном и декларативном характере РСФСР, о «федерации без субъектов федерации» (Нарский).

Второй период развития российского советского федерализма не может быть отделён от истории развития СССР, в котором РСФСР представлялась в качестве одной из союзных республик (1922–1989). В Договоре об образовании СССР 1922 г., а также в конституциях СССР (1924, 1936, 1977) союзные республики признавались обладающими ограниченным суверенитетом, за ними также неизменно закреплялось право свободного выхода из состава Союза. И хотя эти конституционные нормы долгое время были «спящими» (до конца 1980-х гг.) и не могли быть реализованы в силу жёстко централизованной партийной системы и единой системы Советов, построенной на принципе демократического централизма, формально СССР сохранял основные атрибуты федеративного государства. РСФСР же в составе СССР продолжала оставаться декларативной федерацией, а на деле республикой, имеющей в своём составе автономии. Эти автономии, в свою очередь, считались одновременно входящими в состав СССР.

В конце 1980-х гг. процессы демократизации привели к ослаблению руководящей роли коммунистической партии, усилению национальных движений за обретение подлинного суверенитета в союзных республиках. Указанные процессы ознаменовали переходный этап от советской к современной модели российского федерализма. Наряду с прекращением существования Союзной федерации [Соглашение о создании Содружества Независимых Государств^[3] («Беловежское соглашение») от 8 декабря 1991, Алма-Атинская Декларация от 21 декабря 1991^[4]; Декларация в связи с созданием Содружества Независимых Государств^[5], принятая Советом Республик Верховного Совета СССР 26 декабря 1991] коренные изменения затронули территориальное устройство России. Национальный принцип построения РФ был дополнен территориальным: области, края и города федерального значения, в прошлом административно-территориальные единицы, обрели статус субъектов РФ наряду с республиками, автономными округами и автономной областью. Конституционное значение приобрёл Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г., как правовая основа новой федерации.

Современный этап российского федерализма начинается с принятием Конституции РФ 1993 г. Из конституционно-договорной федерации Россия превратилась в конституционную федерацию, основанную на принципах государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправия и самоопределения народов в РФ (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ). Причём за всеми субъектами, несмотря на сохраняющиеся различия в типологии, признавался равный статус прежде всего в их взаимоотношениях с Федерацией (части 1 и 4 ст. 5 Конституции РФ).

Современный этап развития федеративного устройства России прошёл через период дезинтеграции и суверенизации субъектов РФ (1993–2000), который был отмечен интенсивной практикой заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами РФ, принятием республиканских конституций с провозглашением в них государственного суверенитета республик, а также вооружённой попыткой выхода Чечни из состава РФ (Умнова. 2000^[6]).

С 2000 г. период децентрализации сменился периодом развития Федерации в сторону централизации.

Важная роль в толковании конституционных принципов федеративного устройства России принадлежит Конституционному Суду РФ, сформулировавшему целый ряд важных правовых позиций в развитие положений Конституции РФ, таких как:

• правила и пределы опережающего правового регулирования субъектов РФ по предметам совместного ведения (постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 № 5-П «По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"»);

• принцип разграничения нормотворческих полномочий между Федерацией и субъектами РФ по предметам совместного ведения, включающий возможность издания федеральных подзаконных нормативных правовых актов по предметам совместного ведения (Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации»);

• отсутствие у республик права на учреждение собственного гражданства (определение Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 № 250-О «По запросу Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации»);

• единство бюджетной системы РФ и допустимость централизованного осуществления Федеральным казначейством функции кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней (постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2006 № 10-П «По делу о проверке конституционности положений частей четвёртой, пятой и шестой статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации»);

• допустимость широкой трактовки федеральным законодателем общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ, включающих регулирование взаимоотношений этих органов по горизонтали в рамках принципа разделения властей, порядка их формирования, меры по осуществлению контроля и надзора за деятельностью органов государственной власти со стороны федеральных органов, в том числе механизмы реализации конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц субъектов РФ перед Федерацией [постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета – Хасэ Республики Адыгея»; постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан»].

Особое значение для сдерживания процесса суверенизации республик имело постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П (т. н. Алтайское дело). В нём суд высказал следующую правовую позицию: «Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т. е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации» (абзац 3 п. 2.1 мотивировочной части).

Усилению процессов централизации федеративных отношений способствовали следующие шаги со стороны федеральных властей:

• учреждение федеральных округов (Указ Президента РФ от 13 мая 2000 № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»);

• установление мер федерального принуждения и ответственности органов государственной власти субъектов РФ перед Федерацией (Федеральный закон от 29 июля 2000 № 106-ФЗ – документ утратил силу с 1 июня 2022);

• изменение порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ и статуса членов этой палаты Федерального парламента как замещающих свои должности на постоянной основе (Федеральный закон от 5 августа 2000 № 113-ФЗ [ http://www.kremlin.ru/acts/bank/15921 «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»]; документ утратил силу с 1 января 2013);

• последовательная реализация принципа единства бюджетной системы РФ (ст. 29 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 № 145-ФЗ; Федеральный закон от 5 августа 2000 № 116-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации», Федеральный закон от 20 августа 2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»);

• законодательная реформа модели разграничения полномочий по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, их передачи и перераспределения, а также финансового обеспечения (Федеральный закон от 4 июля 2003 № 95-ФЗ – документ утратил силу с 1 января 2023 в связи с принятием Федерального закона от 21 декабря 2021 № 414-ФЗ);

• изменение порядка замещения должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ с переходом от прямых выборов к порядку наделения полномочиями решением регионального парламента по представлению Президента РФ [Федеральный закон от 11 декабря 2004 № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"» (ст. 1 была изменена с 1 июня 2012, утратила силу с 1 июня 2022)].

С принятием Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» процессы централизации федеративных отношений в РФ получили дополнительный импульс: организация публичной власти была провозглашена предметом исключительного ведения РФ (п. «г» ст. 71 Конституции РФ); появилась возможность создания в соответствии с федеральным законом на территории РФ федеральных территорий (ч. 1 ст. 67 Конституции РФ).

В ходе законодательного развития конституционных изменений дополнительное закрепление получил принцип единства системы публичной власти (Федеральный закон от 8 декабря 2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации»; Федеральный закон от 21 декабря 2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»), а федеральной территории «Сириус», непосредственно находящейся под юрисдикцией федеральной власти, был придан самостоятельный публично-правовой статус (Федеральный закон от 22 декабря 2020 № 437-ФЗ «О федеральной территории "Сириус"»).