Жилищный кодекс Российской Федерации

Первая кодификация жилищного законодательства проведена ещё в СССР. 24 июня 1981 г. приняты Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик^[1], а 24 июня 1983 г. – первый в истории СССР Жилищный кодекс РСФСР^[2] (ЖК РСФСР). Идея принятия республиканских жилищных кодексов возникла ещё в 1920-е гг., т. к. отношения в жилищной сфере регулировались множеством разноуровневых и зачастую противоречивых актов (Рузанова. 2016. С. 426). Данную проблему решило постановление ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах»^[3] (утратило силу). Оно, по сути, стало «первой по времени кодификацией жилищного законодательства» (Брагинский. 2000.^[4] С. 672).

Необходимость в специальном регулировании жилищных правоотношений была обусловлена рядом обстоятельств. Прежде всего это особая социальная роль договора найма жилого помещения как способа решения жилищных проблем граждан. Изначально регулирование найма жилого помещения, с учётом его социального значения, было реализовано в гражданском законодательстве путём установления в Гражданском кодексе РСФСР 1922^[5] г. специальных норм о найме жилья в рамках имущественного найма, а впоследствии – путём выделения в Гражданском кодексе РСФСР 1964 г. договора найма жилого помещения в самостоятельный договорный вид. Однако требовалось регламентировать также отношения административно-правового характера по формированию и учёту жилищного фонда, распределению жилых помещений государственного жилищного фонда и т. д.

В 1990-х гг. ЖК РСФСР, созданный для регулирования жилищных правоотношений в условиях преобладания государственной собственности на жилые помещения и централизованного управления жилищно-коммунальным хозяйством, утратил своё главенствующее значение. Его положения стали применяться в части, не противоречащей Конституции РФ, Закону Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 [Об основах федеральной жилищной политики» (утратил силу) : Закон Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 // КонсультантПлюс. «Об основах федеральной жилищной политики»] (утратил силу) и другим нормативным правовым актам, принятым в период перехода к рыночной экономике. Таким образом, принятие в конце 2004 г. нового ЖК РФ связано с необходимостью адаптации жилищного законодательства к новым социально-экономическим условиям, упорядочения правового регулирования жилищных отношений, в частности конкретизации предмета и принципов жилищного законодательства, чёткого разграничения компетенции РФ, субъектов РФ и муниципальных образований в жилищной сфере.

Жилищный кодекс является комплексным нормативным правовым актом, регулирующим неоднородные по своей юридической природе правоотношения: имущественные (гражданские) и управленческие (административные), связанные с особым объектом – жилищем (Литовкин. 2005.^[6] С. 12). «Ядро жилищных отношений, главный компонент их содержания – это пользование жилищем, проживание в нём» (Красавчиков. 1981.^[7] С. 22). ЖК РФ, по сравнению со своим предшественником – ЖК РСФСР – значительно расширил круг регулируемых жилищным законодательством отношений (Толстой. 2007.^[8] С. 18). В теории отмечается, что некоторые виды общественных отношений необоснованно отнесены к предмету жилищного законодательства (Гонгало. 2015.^[9] С. 287).

Объединение в едином кодифицированном нормативном правовом акте норм, регулирующих различные категории жилищных и связанных с ними правоотношений, – особенность РФ и некоторых других государств бывшего СССР. В зарубежных странах такого комплексного регулирования нет. Например, в Великобритании действуют 2 закона «О жилье» (1996 и 2004), но они не регулируют вопросы управления многоквартирными домами (Великославинский. 2017. С. 10–11).

Поскольку отношения, связанные с осуществлением прав на жилые помещения, регулируются также гражданским законодательством, возникает проблема разграничения сферы действия рассматриваемых отраслей законодательства. В пункте 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации» указывается, что «гражданское законодательство в отличие от жилищного законодательства регулирует отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением жилым помещением как объектом экономического оборота (например, сделки с жилыми помещениями, включая передачу в коммерческий наём жилых помещений)». В то же время гражданское законодательство является основой для комплексного жилищного законодательства, которое не регулирует многих общих вопросов, в частности о правосубъектности участников жилищных правоотношений, сделках, договоре, обязательстве и др.

В структуре ЖК РФ выделяется 10 разделов.

В разделе I закреплены принципы жилищного права, определён предмет регулирования жилищного законодательства, проведено разграничение компетенции государственных органов различного уровня и муниципальных органов в области регулирования жилищных отношений. Даётся определение жилищного фонда, а также содержатся основные нормы о правовом режиме жилого помещения.

Раздел II посвящён праву собственности и другим вещным правам на жилые помещения.

В разделе III определяется порядок предоставления и использования жилых помещений по договору социального найма и по договору найма жилых помещений жилищного фонда социального использования.

Раздел IV закрепляет основания предоставления гражданам специализированных помещений, а также отношения пользования жилыми помещениями специализированного жилищного фонда. Отнесение помещений в домах системы социального обслуживания населения и жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан к специализированному жилищному фонду неоправданно, т. к. в данном случае основной целью является не решение жилищных проблем граждан, а достижение иных социально значимых целей. Регулирование этих отношений должно осуществляться специальным законодательством.

В разделе V регулируются жилищные правоотношения, возникающие по поводу жилых помещений в жилищном и жилищно-строительном кооперативе. Раздел VI определяет статус товарищества собственников жилья, права и обязанности его членов. В разделе VII регулируются отношения по оплате жилого помещения и коммунальных услуг. Раздел VIII регулирует отношения по управлению многоквартирными домами. В нём определяются способы управления многоквартирным домом, порядок выбора способа управления, требования к договору управления многоквартирным домом.

Раздел IX «Организация проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах» был введён в ЖК РФ в 2012 г. (Федеральный закон от 25 декабря 2012 № 271-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»). Изначально в ЖК РФ предусматривалась лишь обязанность собственников помещений в многоквартирном доме нести расходы по капитальному ремонту общего имущества, без детальной регламентации соответствующей обязанности собственников. Однако самостоятельно собственники решать проблему финансирования расходов на капитальный ремонт не желали, что и привело к необходимости специального регулирования данных правоотношений.

В 2014 г. ЖК РФ был дополнен разделом Х «Лицензирование деятельности по управлению многоквартирными домами» (Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 255-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»). До введения лицензирования управления многоквартирными домами в жилищном законодательстве отсутствовали даже минимальные требования к управляющим организациям, что привело к массовым нарушениям прав собственников жилых помещений, недоверию населения к частным управляющим компаниям. Несмотря на неоднозначную оценку специалистами данного решения, в целом лицензирование несколько упорядочило систему управления многоквартирными домами.