Градостроительный кодекс Российской Федерации

Понятие градостроительных отношений в основном совпадает с понятием градостроительной деятельности, данным в п. 1 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ (далее – ГрК РФ, Кодекс), однако есть и некоторое отличие: после принятия Федерального закона от 30 декабря 2020 г. № 494-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий» понятие градостроительной деятельности стало включать в себя также комплексное развитие территорий и их благоустройство (в связи с дополнением Кодекса соответствующей главой), однако в ст. 4 аналогичное дополнение внесено не было. Это является недостатком юридико-технического характера, который необходимо устранить.

Кодекс является юридической основой всей системы градостроительного законодательства. На основных его положениях (принципах) разрабатываются законы и иные нормативные правовые акты, составляющие законодательство о градостроительной деятельности (Комментарий к Градостроительному кодексу ... 2018^[1]).

Существует мнение, что ГрК РФ следует отнести к числу комплексных правовых актов, т. е. актов, которые не могут быть отнесены ни к одной отрасли законодательства (Козлова. 2013^[2]). Некоторые авторы говорят о формировании градостроительного права как отрасли в российской правовой системе (Анисимов. 2008^[3]), однако эта отрасль права также будет являться комплексной, хотя вопросы формирования новых отраслей всегда являются дискуссионными. Профессор С. А. Боголюбов в предисловии к учебнику «Градостроительное право» утверждает, что специальное градостроительное законодательство, поступательно развиваясь, приближается к полноценной отрасли российского законодательства (Болтанова. 2017. С. 5).

Вместе с тем «объективная связь градостроительных правоотношений с другими сферами человеческой деятельности, сложность, громоздкость, процедурный и технический характер российского градостроительного законодательства, находящегося в активной стадии своего развития, недостатки его понятийного аппарата порождают проблемы идентификации градостроительных отношений, чёткого разграничения субъектов и объектов», что обусловливает необходимость проведения дальнейших научных правовых исследований (Романова. 2019. С. 60).

В советский период отношения в сфере осуществления градостроительной деятельности регулировались в основном подзаконными актами (Болтанова. 2022^[4]). В 1990-е гг. был принят Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3295-1 «Об основах градостроительства в Российской Федерации», который действовал до принятия Градостроительного кодекса Российской Федерации от 7 мая 1998 г. № 73-ФЗ. Со дня введения в действие нового ГрК РФ (2004) Градостроительный кодекс 1998 г. был признан утратившим силу, за исключением отдельных положений, которые утратили силу с 1 января 2006 г. (в части положений, относящихся к государственной экспертизе проектной документации, согласованию проектной документации и контролю за осуществлением работ по строительству и реконструкции объектов недвижимости) и с 1 июля 2006 г. (в части регулирования отношений по ведению государственного градостроительного кадастра и осуществления мониторинга объектов градостроительной деятельности).

Действующий Градостроительный кодекс принят Государственной Думой РФ 22 декабря 2004 г., одобрен Советом Федерации 24 декабря 2004 г., подписан Президентом РФ 29 декабря 2004 г. и введён в действие с 30 декабря 2004 г., т. е. со дня официального опубликования в «Российской газете» (за исключением отдельных положений, которые вступали в силу в иные сроки, установленные Федеральным законом от 29 декабря 2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»).

ГрК РФ регулирует широкий круг общественных отношений в сфере осуществления градостроительной деятельности. В юридической литературе предпринята попытка классификации этих отношений. В частности, профессор Е. С. Болтанова выделяет следующие виды (группы) таких отношений:

• отношения, предваряющие и обеспечивающие развитие территорий, т. е. ориентированные на последующее преобразование территорий в установленных рамках;
• отношения по непосредственному освоению земельных участков и/или преобразованию объектов капитального строительства:
• отношения, обеспечивающие нормальное техническое состояние и функционирование (эксплуатацию) зданий, сооружений.

Кроме того, Е. С. Болтановой отмечается, что особое место в градостроительном законодательстве занимают активно развивающиеся нормы, регулирующие специфические договоры, совершаемые в градостроительной сфере (Болтанова. 2017).

Соотношение законодательства о градостроительной деятельности со смежными отраслями законодательства представляет определённую сложность и подробно рассмотрено в юридической литературе (Градостроительный кодекс Российской Федерации. 2009^[5]; Комментарий к Градостроительному кодексу ... 2018). Кандидат юридических наук О. А. Романова замечает, что «наибольшую проблему вызывает разграничение объектов градостроительных отношений с объектами земельных отношений, в силу того что большинство видов градостроительной деятельности осуществляется с использованием земельных участков, по существу являясь разновидностью землепользования» (Романова. 2019. С. 58).

В своей первоначальной редакции ГрК РФ 2004 г. состоял из 9 глав, включающих 63 статьи. Однако за прошедшие почти 20 лет в Кодекс многократно вносились изменения, в том числе он дополнялся новыми статьями и главами (например, гл. 2.1 «Ценообразование и сметное нормирование в области градостроительной деятельности, федеральный реестр сметных нормативов», гл. 3.1 «Нормативы градостроительного проектирования», гл. 6.1 «Саморегулирование в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства» и др.), а также уточнялась редакция отдельных статей. Только с 29 декабря 2022 г. по 10 июля 2023 г. было принято 4 федеральных закона, которые также вносили изменения в Кодекс. Некоторые из них на данный момент ещё не вступили в силу (часть из них вступит в силу с 1 января 2024).

Глава 1 содержит общие положения: раскрывает основные понятия, используемые в Кодексе, закрепляет основные принципы законодательства о градостроительной деятельности, определяет отношения, регулируемые этим законодательством, а также субъектов данных отношений.

В 2017 г. гл. 1 была дополнена статьёй об общественных обсуждениях, публичных слушаниях по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки и иным проектам градостроительной документации, а в 2021 г. – статьёй о перечне мероприятий, осуществляемых при реализации проектов по строительству объекта капитального строительства.

Глава 2 Кодекса посвящена полномочиям органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере. В 2016 г. Кодекс дополнен гл. 2.1 «Ценообразование и сметное нормирование в области градостроительной деятельности. Федеральный реестр сметных нормативов». Как говорилось в Пояснительной записке к соответствующему законопроекту № 1055373-6, принятие этой главы ГрК было обусловлено развитием экономических отношений между заказчиками строительства объектов капитального строительства и выполняющими такие работы подрядчиками, а также техническим развитием строительства. С приватизацией предприятий отраслевое управление в сфере производственного нормирования, так же как и централизованная разработка сметных норм и нормативов, перестали существовать. Вместе с тем полномочия по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере нормирования и ценообразования при проектировании и строительстве за органами государственной власти не были закреплены. Поэтому возникла необходимость совершенствования системы сметного нормирования и ценообразования в сфере градостроительной деятельности.

Глава 3 регулирует отношения по территориальному планированию, а гл. 3.1. (введена в 2014) посвящена нормативам градостроительного проектирования. Главы 4–6 регулируют соответственно отношения, связанные с градостроительным зонированием, планировкой территории и с архитектурно-строительным проектированием, строительством, реконструкцией объектов капитального строительства.

В период 2008–2021 гг. Кодекс был дополнен пятью новыми главами (6.1–6.5), посвящёнными соответственно вопросам:

• саморегулирования в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства;
• эксплуатации зданий и сооружений;
• освоения территорий в целях строительства наёмных домов;
• сноса объектов капитального строительства;
• отнесения объектов незавершённого строительства, строительство, реконструкция которых осуществляется полностью или частично за счёт средств бюджетов бюджетной системы РФ, к незавершённым объектам капитального строительства.

Принятие этих новых глав вызвано обнаружением пробелов в правовом регулировании некоторых отношений в сфере градостроительной деятельности, целесообразностью уточнения и конкретизации ранее принятых правовых норм, необходимостью учёта специфики отдельных видов градостроительных отношений.

Глава 7 ГрК РФ раскрывает вопросы информационного обеспечения градостроительной деятельности, а гл. 8 – вопросы ответственности за нарушение законодательства о градостроительной деятельности. При этом применительно к дисциплинарной, имущественной, административной, уголовной ответственности Кодекс лишь отсылает к действующему законодательству РФ. В основном же указанная глава касается отношений по возмещению вреда, причинённого жизни или здоровью физических лиц либо имуществу физических или юридических лиц, в различных ситуациях.

Глава 9 устанавливает особенности осуществления градостроительной деятельности в субъектах РФ – городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе.

Наконец, Федеральным законом от 30 декабря 2020 г. № 494-ФЗ ГрК РФ дополнен новой гл. 10 «Комплексное развитие территории», в которой раскрыты цели и виды комплексного развития территории (КРТ), порядок принятия и реализация решения о КРТ, содержание и порядок заключения договора о КРТ, а также порядок осуществления КРТ по инициативе правообладателей.

Одновременно была признана утратившей силу гл. 5.1 ГрК РФ, которая называлась «Виды деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории и порядок их осуществления». Таким образом, законодатель в очередной раз уточнил терминологию (ранее в Кодексе говорилось и о КРТ, и об устойчивом развитии территории, и о развитии застроенных территорий, и о комплексном освоении территории и т. д.), что, несомненно, является позитивным моментом. Авторы законопроекта № 1023225-7, содержание которого стало основой гл. 10 в ГрК, надеются, что использование нового механизма КРТ будет способствовать обновлению жилой застройки городов, созданию комфортной городской среды, улучшению жилищных условий граждан.

Согласно ст. 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Почти сразу после принятия Кодекса была предпринята попытка оспорить указанную норму в Конституционном Суде РФ как противоречащую статьям 71, 72 и 76 Конституции РФ на том основании, что, по мнению заявителя (Московской Городской Думы), законодательство о градостроительной деятельности относится, по смыслу ст. 73 Конституции РФ, к ведению субъектов РФ, поскольку оно не указано ни в качестве предмета исключительного ведения РФ, ни в качестве предмета совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Однако Конституционный Суд с такой позицией не согласился, указав в Определении от 1 декабря 2005 г. № 468-О, что к отношениям по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, строительству объектов капитального строительства, их реконструкции в части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов России и иное законодательство РФ. Следовательно, отношения в сфере градостроительной деятельности имеют комплексный, межотраслевой характер, а их содержание составляют преимущественно предметы совместного ведения РФ и её субъектов. Таким образом, законодательство о градостроительной деятельности в своей основе находится, как и административное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство об охране окружающей среды, в совместном ведении РФ и субъектов РФ, несмотря на отсутствие специального указания на него как обособленную отрасль в ст. 72 Конституции РФ.

В некоторых субъектах РФ приняты свои Градостроительные кодексы (например, соответствующие кодексы утверждены Законом города Москвы от 25 июня 2008 № 28, Законом Краснодарского края от 21 июля 2008 № 1540-КЗ и др.). В Волгоградской области с 2008 г. также действовал областной Градостроительный кодекс, однако в 2018 г. был принят Закон Волгоградской области от 7 июня 2018 г. № 72-ОД «О градостроительной деятельности на территории Волгоградской области». Аналогичные законы есть во многих субъектах РФ.

В странах Содружества Независимых Государств (СНГ) также есть специальное регулирование отношений в сфере градостроительства, однако названия и формы законов в различных государствах отличаются: где-то приняты кодексы, где-то – обычные законы. Так, действуют Градостроительный кодекс Республики Узбекистан (утверждён Законом Республики Узбекистан от 22 февраля 2021 № ЗРУ-676), Градостроительный и строительный кодекс Азербайджанской Республики (утверждён Законом Азербайджанской Республики от 29 июня 2012 № 392-IVQ). Парламентом Грузии принят Кодекс Грузии о пространственном планировании, архитектурной и строительной деятельности от 20 июля 2018 г. № 3213-რს. В качестве примеров иных законов можно назвать Закон Республики Армения от 26 мая 1998 г. № ЗР-217 «О градостроительстве», Закон Кыргызской Республики от 11 января 1994 г. № 1372-XII «О градостроительстве и архитектуре Кыргызской Республики», Закон Республики Казахстан от 16 июля 2001 г. № 242 «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан». В Республике Беларусь действует Закон от 5 июля 2004 г. № 300-З «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь».

Соответствующие законы действуют и в других странах, например в Германии – Градостроительный кодекс Германии (BauGB), во Франции – подробный Кодекс градостроительства Франции (Code de l'urbanisme) и др.