Валютный контроль

Валю́тный контро́ль, деятельность Правительства Российской Федерации, органов валютного контроля, а также иных уполномоченных государством лиц (агентов валютного контроля) по проверке соблюдения валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования резидентами и нерезидентами при осуществлении ими валютных операций.

К основным задачам валютного контроля относятся:

• превенция (предотвращение) неправомерного поведения при осуществлении валютных операций и выявление фактов нарушения валютного законодательства и актов органов валютного регулирования;
• обеспечение устойчивости национальной валюты и стабильности денежной системы;
• проверка полноты и своевременности выполнения субъектами валютных правоотношений финансовых обязательств перед государством;
• определение полноты и достоверности учёта валютных операций и отчётности по ним;
• анализ эффективности нормативно-правового регулирования валютных отношений, выявление пробелов и выработка предложений по совершенствованию механизма правового регулирования указанной группы общественных отношений.

Валютный контроль – многоаспектное явление, в связи с чем в юридической науке предлагается рассматривать валютный контроль как: вид государственного финансового контроля; обязательный элемент государственного управления в области финансов; правовой институт (Хаменушко. 2013.^[1] С. 199); форму обратной связи в системе регулирования валютных отношений; средство поддержания правопорядка в валютной сфере (Валютное регулирование и валютный контроль. 2019.^[2] С. 200–201); административную меру, применяемую государством для защиты финансовой самостоятельности, обеспечения стабильности денежной системы, укрепления курса национальной валюты и мобилизации валютных ресурсов; форму нетарифного регулирования внешней торговли (Валютное право. 2016.^[3] С. 105).

Меры валютного контроля начали широко применяться западными странами во время 1-й мировой войны и в послевоенный период. Вступление России в войну значительно пошатнуло равновесие денежной системы, и к 1917 г. денежное обращение в России было окончательно расстроено. В руках Временного правительства эмиссия денег стала основным инструментом покрытия дефицита государственного бюджета.

Советская власть связывала стабилизацию денежного обращения с рядом мер правового характера: с национализацией банковской системы, построением новой денежной системы, основанной на советских денежных знаках, установлением валютной монополии, выведением из обращения денежных суррогатов.

Валютная монополия советского государства была закреплена в первые революционные годы декретом Всероссийского центрального исполнительного комитета (ВЦИК) от 14 декабря 1917 г. «О национализации банков»^[4], декретом Совета народных комиссаров (СНК) РСФСР от 22 апреля 1918 г. «О национализации внешней торговли»^[5] и постановлением Высшего Совета народного хозяйства РСФСР (ВСХН) от 12 января 1918 г. «Об утверждении секции благородных металлов ВСХН и об установлении казённой монополии торговли золотом и платиной»^[6].

Проведение новой экономической политики (НЭП) в Советской России и СССР привело к краткосрочной либерализации валютного режима. Между тем уже в 1926 г. частный валютный рынок был полностью ликвидирован. Сложившаяся валютная монополия была закреплена в постановлении Центрального исполнительного комитета (ЦИК) и СНК СССР от 7 января 1937 г. «О сделках с валютными ценностями и о платежах в иностранной валюте»^[7]. Валютная монополия просуществовала вплоть до распада СССР в 1991 г., хотя отдельные меры по либерализации были предприняты в период перестройки.

В рамках валютной монополии валютный контроль отсутствует, поскольку частным лицам полностью (или практически полностью) запрещается владеть валютными ценностями.

В настоящее время регулятивную подсистему валютного контроля составляют положения Конституции РФ, международных договоров и соглашений, норм валютного законодательства, подзаконных нормативных правовых актов органов валютного регулирования, актов органов валютного контроля.

Валютное законодательство РФ состоит из Федерального закона от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» и принятых в соответствии с ним федеральных законов. Данный нормативный правовой акт определяет перечень субъектов, осуществляющих валютный контроль, их права и обязанности, а также права и обязанности резидентов и нерезидентов в процессе осуществления валютного контроля в отношении совершаемых ими операций и меры ответственности за нарушение актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования. За нарушение валютного законодательства виновные лица привлекаются к административной и уголовной ответственности, устанавливаемой Кодексом РФ об административных правонарушениях и Уголовным кодексом РФ соответственно.

Объектами валютного контроля являются валютные операции, т. е. действия резидентов и нерезидентов, связанные с приобретением (отчуждением), ввозом (вывозом), переводом и/или использованием в расчётах иностранной валюты и внешних ценных бумаг, а также (в определённых случаях) валюты РФ и внутренних ценных бумаг. Валютная операция, помимо прочего, является юридическим фактом-действием, влекущим за собой возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей субъектов валютных правоотношений.

Валютные операции всегда осложнены иностранным элементом – они связаны с участием нерезидентов и/или предметом таких операций выступают валютные ценности. Предметом валютных операций могут быть валюта (российская и иностранная) и ценные бумаги (внутренние и внешние).

Институциональная подсистема валютного контроля включает в себя Правительство РФ, органы и агенты валютного контроля.

Правительство РФ не является органом валютного контроля: как орган общей компетенции оно не наделено правами по проведению проверок резидентов и нерезидентов, привлечению их к ответственности и т. д. В системе валютного контроля роль Правительства РФ сводится к обеспечению координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, являющихся органами валютного контроля.

Органами валютного контроля в РФ являются Центральный банк РФ (Банк России), а также федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные Правительством РФ. В настоящее время такими уполномоченными органами являются Федеральная налоговая служба и Федеральная таможенная служба.

Банк России и соответствующие федеральные органы исполнительной власти контролируют деятельность различных субъектов:

• Банк России выполняет функции органа валютного контроля в отношении кредитных организаций и некредитных финансовых организаций;
• Федеральная таможенная служба осуществляет контроль за деятельностью резидентов и нерезидентов, не являющихся кредитными организациями и некредитными финансовыми организациями, по проведению валютных операций, связанных с перемещением товаров через таможенную границу Евразийского экономического союза (ЕАЭС), с ввозом товаров в РФ и их вывозом с территории РФ;
• Федеральная налоговая служба контролирует законность валютных операций резидентов и нерезидентов, не связанных с перемещением через границу товаров.

Агентами валютного контроля признаются:

• уполномоченные банки – любые кредитные организации (в том числе небанковская кредитная организация), которые имеют право на осуществление банковских операций с иностранной валютой;
• не являющиеся уполномоченными банками профессиональные участники рынка ценных бумаг;
• государственная корпорация развития ВЭБ.РФ (п. 4 ст. 3 Федерального закона от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О государственной корпорации развития ВЭБ.РФ»).

Агенты валютного контроля – частные субъекты, на которых в соответствии с законодательством РФ возложена обязанность по проведению контроля за валютными операциями своих клиентов.

Разница в правовом статусе между органами и агентами валютного контроля состоит в том, что органы валютного контроля имеют право привлекать нарушителей валютного законодательства к административной ответственности, а также выдавать обязательные для исполнения поручения об устранении нарушений валютного законодательства. В свою очередь агенты валютного контроля и их должностные лица обязаны осуществлять контроль валютных операций резидентов и нерезидентов, а также представлять соответствующую информацию органам валютного контроля. При обнаружении признаков нарушения валютного законодательства агенты валютного контроля не вправе привлекать резидентов и нерезидентов к ответственности.

Органы и агенты валютного контроля проводят проверки участников валютных операций по вопросам соблюдения валютного законодательства, обеспечения полноты и достоверности учёта и отчётности по соответствующим операциям. Помимо этого, они могут запрашивать документы и иную информацию в объёмах, которые определяются валютным законодательством.

Действующий режим правового регулирования валютных операций не предполагает полной свободы распоряжения валютными ценностями и иными объектами валютных операций. Совокупность мер, направленных на запрет и лимитирование валютных операций, принято называть валютными ограничениями.

Валютный контроль непосредственно связан с валютными ограничениями: его объём предопределяется объёмом тех обязанностей и запретов, которые устанавливаются в отношении участников валютных операций.

К числу валютных ограничений, действующих в РФ, можно отнести:

• запрет на осуществление валютных операций между резидентами (по общему правилу);
• обязанность по репатриации резидентами иностранной валюты и валюты РФ. В данном контексте репатриация средств означает обязанность резидента обеспечить возврат в РФ иностранной или российской валюты, причитающейся ему по внешнеторговому контракту или кредитному договору;
• обязанность по постановке внешнеторгового или кредитного договора на учёт в уполномоченном банке. Информация о внешнеэкономических контрактах резидентов подлежит учёту в уполномоченном банке в целях контроля за исполнением сторонами сделки требований валютного законодательства РФ (в первую очередь – обязанности по репатриации средств);
• ограничения по купле-продаже иностранной валюты и чеков (в том числе дорожных чеков). Такие операции могут проводиться только через уполномоченные банки и ВЭБ.РФ;
• ограничения по открытию счетов нерезидентами – они вправе открывать счета исключительно в уполномоченных банках;
• обязанность по ведению учёта и составлению отчётности по валютным операциям, представлению её субъектам, осуществляющим валютный контроль, в установленном порядке и в установленные сроки.

Следует отметить, что данный перечень не исчерпывает всех видов валютных ограничений, действующих в РФ на сегодняшний день.

Также необходимо обратить внимание на разницу в подходах к определению понятия «валютный контроль» в различных юрисдикциях. Так, в английском языке для обозначения валютного контроля традиционно используется словосочетание exchange control (дословно – «обменный контроль»). Энциклопедия Britannica определяет валютный контроль (exchange control) как «правительственные ограничения на частные операции c иностранной валютой» (Exchange control // Britannica Money). Можно заключить, что валютный контроль в таком понимании рассматривается не как деятельность по проверке законности валютных операций, а как запреты и ограничения, т. е. фактически как валютные ограничения. Аналогичный подход прослеживается и в немецкой юридической литературе. Например, в словаре «Дуден» валютный контроль (нем. Devisenkontrolle) определяется как государственный контроль за поступлением и расходованием валюты.

В настоящее время, помимо России, меры валютного контроля применяются в странах БРИКС (Бразилии, Индии, Китае, ЮАР и др.), ЕАЭС (Республике Беларусь, Республике Казахстан, Республике Армения, Кыргызской Республике), а также в ряде других стран.