Мониторинг правоприменения в Российской Федерации
Монито́ринг правопримене́ния в Росси́йской Федера́ции (правовой мониторинг), научно и методологически обоснованная система комплексной оценки правоприменительной деятельности органов власти (см. статьи Государственный орган, Орган государственного управления) и должностных лиц, содержания и формы, принимаемых ими правоприменительных и интерпретационных актов, оценки выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского суда по правам человека, в связи с которыми необходимо принятие, изменение или признание утратившими силу нормативных правовых актов России. Применяется на постоянной основе посредством получения различных видов информации, наблюдения, анализа, контроля и прогноза, выполняемых с целью создания эффективного механизма правового регулирования общественных отношений.
В современных условиях правовой мониторинг играет особую роль в совершенствовании законодательства и правоприменительной практики. Однако до 2006 г. не было проведено ни одного монографического исследования, посвящённого данной проблематике.
Позиции учёных относительно мониторинга как общенаучного понятия и появление его в различных областях общественной деятельности (почвоведение, экология, педагогика и т. д.) подробно были исследованы И. В. Жужговым в первой кандидатской диссертации, посвящённой мониторингу права, где он указал, что мониторинг – это «система теоретических и эмпирических методов познания, образованная в результате слияния различных методологических концепций, применение которой возможно при исследовании различных объектов, независимо от предметного содержания, на всех этапах получения нового знания» (Жужгов. 2006.[1] С. 48).
Идеологические основы правового мониторинга уходят в 1980–1990-е гг. 20 в., когда во Всесоюзном научно-исследовательском институте советского законодательства учёные [профессор И. Л. Бачило (Институт государства и права РАН) и профессор Ю. А. Тихомиров (Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ)] занимались исследованием различных проблем социологии права. Тогда же рассматривались важные вопросы, связанные с «эффективностью законодательства», что в общем было схоже с современным пониманием правового мониторинга. Существенный вклад в исследование данного вопроса был внесён В. П. Казимирчуком, И. С. Самощенко, В. И. Никитинским, А. Б. Венгеровым, В. В. Глазыриным, В. Н. Кудрявцевым, А. С. Пиголкиным, В. В. Лапаевой и др.
При наличии определённой схожести отдельных аспектов, правовой мониторинг следует рассматривать именно как феномен, получивший своё развитие в настоящее время. У учёных-юристов, исследующих проблемы правового мониторинга (теоретиков права, конституционалистов, административистов, представителей информационного права и др.), поначалу не было единства в понимании данного понятия. Так, например, в начале 21 в. в науке преобладал «узкий» подход к пониманию правового мониторинга, согласно которому в него включали осуществление только функций наблюдения и анализа за правовыми нормами и явлениями, которые предшествовали подготовке заключений на проекты нормативных правовых актов.
В результате проведения современных исследований и осмысления их результатов научная общественность преодолела стереотип «узкого» понимания правового мониторинга. Так, в первой отечественной монографии, посвящённой правовому мониторингу, было предложено следующее понятие: «Мониторинг нормативных актов – это научно и методически обоснованная система комплексной оценки содержания и формы нормативных актов, осуществляемой на плановой основе посредством получения различных видов информации, наблюдения, анализа, контроля и прогноза, выполняемых с целью создания качественной и эффективной системы нормативных правовых актов» (Арзамасов. 2009.[2] С. 23).
Отечественными учёными уже накоплен богатый опыт как эмпирических, так и теоретических знаний в области различных видов правового мониторинга, особенно его классификации. В связи с этим правовой мониторинг можно классифицировать по отраслевой типизации и по субъектному составу, где он подразделяется на официальный и общественный (субъектами которого выступают общественные и торгово-промышленные палаты, правозащитные организации и т. д.).
«По характеру реализации результатов мониторинга следует выделить: обязательный, результаты которого имеют обязательный характер (например, заключение о регистрации ведомственного нормативного правового акта Министерством юстиции Российской Федерации) и их реализация обязательна и подконтрольна; и рекомендательный, результаты которого имеют только рекомендательный характер (например, заключения членов экспертных советов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации») (Арзамасов. 2013. С. 6).
Накопленный в России как теоретический, так и практический опыт по осуществлению правового мониторинга успешно внедряется в механизм правового регулирования стран Содружества Независимых Государств (Республика Беларусь, Республика Казахстан и др.).
Здесь следует подчеркнуть, что термин «правовой мониторинг» ввели российские учёные, поскольку на Западе его не применяли, т. к. там использовались термины «оценка законов» и «оценка регуляторного воздействия», несмотря на то что этимологически термин «мониторинг» имеет английские происхождение. О данном юридическом термине в западных странах стало известно только в 2009 г., когда перевод доклада Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» за 2008 г. был привезён профессором С. В. Бошно в библиотеку Конгресса США.
Идея о создании теоретической и методологической основы правового мониторинга была взята на вооружение Г. Э. Бурбулисом, который в 2002 г. возглавил Комиссию Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Советом Федерации. Сотрудники Аппарата и Экспертного совета данной комиссии стали разрабатывать в основном теоретические проблемы правового мониторинга, отражавшиеся в коллективном труде Совета Федерации – ежегодных докладах «О состоянии законодательства в Российской Федерации». Данные доклады каждый год озвучивались на конференциях, посвящённых правовому мониторингу. Практически весь Аппарат Совета Федерации Федерального Собрания РФ принимал участие в подготовке данных докладов. Активно включились в эту работу и региональные законодатели и учёные (Т. Д. Зражевская, С. В. Землюков и др.). Более того, при непосредственном содействии Совета Федерации было создано более 20 региональных Центров правового мониторинга. Во многих субъектах Федерации по аналогии с Советом Федерации стали готовить аналитические доклады о состоянии законодательства. В дальнейшем на базе Комиссии Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Советом Федерации был создан Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центр мониторинга права) при Совете Федерации, где действовал экспертный совет.
Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» изменил подходы к законотворческому процессу: был установлен единый правовой механизм, позволяющий осуществлять мониторинг правоприменения и реализовывать его результаты в законотворческой деятельности, а также правоприменительными органами. В соответствии с данным указом на Минюст России были возложены функции по координации и методическому обеспечению деятельности по мониторингу правоприменения.
В целях реализации норм этого указа Правительством РФ было принято постановление от 19 августа 2011 г. № 694, которым утверждалась методика осуществления мониторинга правоприменения, и распоряжение от 19 августа 2011 г. № 1471-р, в соответствии с которым стали утверждаться ежегодные планы мониторинга правоприменения в РФ.
На сегодняшний день в большинстве субъектов РФ приняты акты, определяющие организационные основы проведения мониторинга правоприменения, его цели и задачи, порядок сбора информации и сроки её представления, а также орган, ответственный за обобщение его результатов. Во многих регионах положения об исполнительных органах государственной власти дополнены нормами о проведении мониторинга правоприменения.
В связи с этим в адрес федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ направлялись методические письма об организации деятельности по мониторингу, в которых предложено представлять результаты правового мониторинга, осуществлённого в инициативном порядке; кроме этого, была направлена методика мониторинга правоприменения законодательства о противодействии коррупции.
На сегодняшний день в научный оборот также вошло понятие «антикоррупционный мониторинг» (Arzamasov. 2014.[3] P. 335–344). Законодатели более 10 субъектов Федерации в своих нормативных правовых актах закрепили понятие «антикоррупционного мониторинга» [например, в Законе Калужской области от 27 апреля 2007 № 305-ОЗ «О противодействии коррупции в Калужской области» антикоррупционный мониторинг рассматривается как наблюдение, анализ, оценка и прогноз коррупциогенных факторов, а также эффективности мер по противодействию коррупции (абзац 1 ст. 1)].
В соответствии с п. 3 Указа Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» Правительство РФ стало ежегодно утверждать планы мониторинга правоприменения, а также при непосредственном участии Минюста России ежегодно готовило и представляло Президенту РФ доклады о результатах мониторинга правоприменения в РФ. Такие доклады отражали основные результаты правового мониторинга по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах; в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также противодействия их незаконному обороту; обеспечения населения лекарственными средствами и медицинскими изделиями; оказания медицинской помощи различным категориям граждан по вопросам охраны и защиты семьи и детства; государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр; таможенного регулирования и т. д. В докладах также содержались результаты мониторинга правоприменения в целях выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского суда по правам человека, в связи с которыми необходимо принятие, изменение или признание утратившими силу (отмена) законодательных и иных нормативных правовых актов РФ.
Минюст России ежеквартально информирует о результатах мониторинга Конституционный Суд РФ, Администрацию Президента РФ, аппараты Правительства РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, полномочного представителя Президента РФ в Конституционном Суде РФ.
Большинство федеральных органов исполнительной власти и более 90 % органов государственной власти субъектов РФ приняли правовые акты, обеспечивающие проведение мониторинга правоприменения на постоянной и плановой основе. В мониторинге правоприменения также активно участвуют институты гражданского общества. Для получения информации о правоприменении и обсуждения результатов его мониторинга созданы экспертные советы и иные научно-консультативные и совещательные органы, заключены соглашения о взаимодействии в сфере мониторинга правоприменения, проводятся публичные обсуждения предлагаемых изменений законодательства РФ.
Согласно положениям Доклада о результатах мониторинга правоприменения в РФ за 2019 г. «с 1 января 1992 г. по 24 августа 2020 г. Конституционный Cуд Российской Федерации принял 276 постановлений (в том числе в 2019 году – 18 постановлений, за истекший период 2020 года – также 18 постановлений), требующих исполнения, – о признании нормативного акта не соответствующим Конституции Российской Федерации (полностью или частично) либо о признании нормативного акта (либо отдельных его положений) соответствующим Конституции Российской Федерации, но при этом из данного Конституционным Судом Российской Федерации истолкования вытекает необходимость устранить пробелы или противоречия в правовом регулировании» (Доклад о результатах мониторинга правоприменения в России за 2019 год).
Однако самое важное условие для создания системы правового мониторинга – применение комплексного подхода для решения данной проблемы, который заключается не только в использовании всего набора инструментов правового мониторинга, но и в консолидации политических, организационных, экономических, методических, образовательных и других мер.
В условиях правовой конвергенции уместным будет обращение к зарубежному опыту. В частности, в сфере прогнозирования действия нормативных правовых актов важная роль сейчас отводится оценке регулирующего воздействия (ОРВ). Значительную лепту в разработку концепции ОРВ внесли учёные Гамбургского университета Германии (Folgenabschätzung im Arbeitsrecht ... 2007[4]).
На сегодняшний день как на федеральном, так и региональном уровне в России уже накоплен положительный опыт проведения ОРВ.