Антимонопольное законодательство Российской Федерации

Исходя из того, что термин «законодательство» можно понимать в широком (как любые нормативные правовые акты) и узком (как только законы) смысле, термин «антимонопольное законодательство» имеет 2 значения: широкое и узкое.

Под антимонопольным законодательством в узком смысле понимается совокупность федеральных законов, содержащих нормы, регулирующие отношения по защите конкуренции. Именно такое понимание антимонопольного законодательства закреплено в ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции).

В юридической науке ведутся споры по поводу того, что именно входит в предмет антимонопольного регулирования: только лишь защита конкуренции или иные сопредельные отношения, включая защиту единого экономического пространства, отношения по развитию конкуренции, отношения по защите интересов слабой стороны в экономических отношениях и т. д. Однако в правовой позиции Верховного Суда РФ определено, что антимонопольное законодательство направлено на регулирование только отношений, связанных с защитой конкуренции [п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 4 марта 2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» (далее – постановление Пленума ВС РФ № 2)].

Таким образом, в состав отношений, регулируемых антимонопольным законодательством, входят отношения по пресечению и предотвращению:

• монополистической деятельности (под которой, в свою очередь, понимаются: злоупотребление доминирующим положением, антиконкурентные соглашения, антиконкурентные согласованные действия и незаконная координация экономической деятельности);
• недобросовестной конкуренции;
• ограничивающих конкуренцию актов, действий или соглашений органов власти либо с их участием;
• ограничивающих конкуренцию действий при проведении торгов или иных конкурентных способов отбора контрагентов;
• проявлений рыночной власти в результате сделок экономической концентрации.

Также отношения, составляющие предмет антимонопольного законодательства, можно разделить на регулятивные и охранительные. Регулятивные отношения формируют правила поведения хозяйствующих субъектов и иных субъектов, обычно сформулированные в качестве запретов (запрет монополистической деятельности, запрет недобросовестной конкуренции и т. д.). Большинство отношений на товарных рынках, очевидно, совершаются с соблюдением норм антимонопольного законодательства.

Однако в случае нарушения соответствующих норм вступают в силу охранительные отношения, направленные на пресечение нарушений, в том числе связанные с реализацией антимонопольными органами своих полномочий (запросы информации, проведение проверок, рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства, выдача предписаний по результатам рассмотрения данных дел, привлечение к административной ответственности и иные). Нарушения, допущенные субъектами в рамках реализации антимонопольным органом своих полномочий по пресечению нарушений антимонопольного законодательства (например, непредоставление информации, противодействие проверкам, непредставление ходатайств, неисполнение предписаний), также признаются нарушением антимонопольного законодательства.

Антимонопольное законодательство основано на принципах, закреплённых в Конституции РФ. Основополагающими принципами являются: единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ); недопущение экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ч. 2 ст. 34 Конституции РФ). Данные конституционные принципы имеют непосредственное применение наряду с толкованием норм антимонопольного законодательства, приведённых в правовых позициях Конституционного Суда РФ.

Также антимонопольное законодательство базируется на Гражданском кодексе РФ (ГК РФ). В п. 1 постановления Пленума ВС РФ № 2 приведены ключевые нормы ГК РФ, формирующие основы антимонопольного законодательства: о признании равенства участников регулируемых им отношений, свободы договора, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав и обеспечения восстановления нарушенных прав (п. 1 ст. 1 ГК РФ); о добросовестности действий участников гражданских правоотношений при установлении, осуществлении и защите гражданских прав и недопустимости извлечения преимущества из своего незаконного или недобросовестного поведения, в том числе использования гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребления доминирующим положением на рынке (пункты 3 и 4 ст. 1, п. 1 ст. 10 ГК РФ).

Нарушения антимонопольного законодательства могут иметь гражданско-правовые последствия, среди которых основным является взыскание убытков, причинённых нарушением антимонопольного законодательства (ч. 3 ст. 37 Закона о защите конкуренции). Иными гражданско-правовыми последствиями нарушения антимонопольного законодательства являются: признание сделок недействительными, возмещение неосновательного обогащения, принудительное разделение/выделение или даже ликвидация организации, требование о понуждении к заключению/изменению договора и иные меры защиты гражданско-правовых интересов.

Применительно к антимонопольному законодательству, равно как и любым иным нормативным актам (за исключением Конституции РФ), в случае наличия противоречий между антимонопольным законодательством и международным договором РФ применяются правила, предусмотренные международным договором (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, ч. 3 ст. 2 Закона о защите конкуренции).

Центральным элементом системы антимонопольного законодательства в узком смысле является Закон о защите конкуренции. Он устанавливает ключевые концепции и ключевые антимонопольные запреты и ограничения (применимые в любой сфере хозяйственной деятельности), в частности:

• сферу применения антимонопольного законодательства (по кругу субъектов, по территории);
• основные понятия, используемые в антимонопольном законодательстве;
• антимонопольные запреты (запрет монополистической деятельности, запрет недобросовестной конкуренции, запреты, адресованные органам власти);
• антимонопольные требования к торгам и иным конкурентным способам отбора контрагентов;
• порядок контроля за экономической концентрацией;
• антимонопольные требования к созданию унитарных предприятий и осуществлению их деятельности;
• функции и полномочия антимонопольного органа;
• общие положения об ответственности за нарушение антимонопольного законодательства;
• порядок рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства.

Иные законы, содержащие нормы антимонопольного законодательства, можно разделить на законы:

1) устанавливающие меры ответственности или особые антимонопольные требования (например, требования применительно к отдельным видам хозяйствующих субъектов или определённым товарным рынкам);

2) содержащие отсылки к антимонопольному законодательству.

Из числа 1-й категории законов можно выделить следующие:

• Уголовный кодекс РФ – устанавливает уголовную ответственность за картели (ст. 178);
• Кодекс РФ об административных правонарушениях – устанавливает административную ответственность за нарушение антимонопольного законодательства;
• Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» – вводит антимонопольные запреты и ограничения в сфере торговой деятельности;
• Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» – вводит правовой режим деятельности субъектов естественной монополии;
• Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» – содержит антимонопольные запреты и ограничения в сфере электроэнергетики;
• Федеральный закон от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» – устанавливает правила недискриминационного доступа к газотранспортной системе;
• Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении» – определяет особенности антимонопольного регулирования в сфере теплоснабжения;
• Федеральный закон от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе» – определяет особенности недобросовестной конкуренции в сфере рекламы;
• Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» – вводит особый вид недобросовестной конкуренции, связанной с использованием олимпийской символики;
• Федеральный закон от 7 июня 2013 г. № 108-ФЗ «О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года, чемпионата Европы по футболу UEFA 2020 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» – вводит особый вид недобросовестной конкуренции, связанной с использованием символики чемпионата мира по футболу;
• Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» – устанавливает особенности антимонопольного регулирования при использовании недр;
• Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» – содержит требования о получении согласования с антимонопольным органом;
• Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» – определяет особенности антимонопольного регулирования в рамках государственного оборонного заказа.

Ко 2-й категории относится целый ряд законов, не содержащих каких-либо особых норм антимонопольного регулирования. Они предусматривают отсылки к антимонопольному законодательству:

• Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»;
• Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»;
• Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
• Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»;
• Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности»;
• Земельный кодекс РФ;
• Лесной кодекс РФ;
• Водный кодекс РФ;
• Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»;
• Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»;
• Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении»;
• Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

Поскольку в данных законодательных актах предусмотрены исключительно бланкетные нормы, важным является разъяснение, содержащееся в п. 2 постановления Пленума ВС РФ № 2: само по себе наличие в законах, имеющих цели, предмет и сферу действия, отличные от целей, предмета и сферы действия Закона о защите конкуренции, отдельных положений, которые направлены на обеспечение конкуренции, либо положений, соблюдение которых находится в сфере полномочий по контролю за соблюдением антимонопольных требований, не означает, что соответствующий нормативный правовой акт как таковой относится к законодательству, регулирующему отношения в сфере защиты конкуренции. В связи с этим при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства и квалификации нарушения со ссылкой на соответствующие акты законодательства в каждом случае необходимо оценивать, относятся ли непосредственно применяемые нормативные положения к антимонопольным требованиям, предъявляемым к участникам оборота, в частности направлены ли соответствующие нормы на защиту конкуренции на товарных рынках, в том числе на предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

Иными словами, в состав антимонопольного законодательства в узком смысле входят не сами по себе законы, содержащие антимонопольные требования, а только те их положения, которые регулируют особенности защиты конкуренции в определённой сфере.

В широком смысле под антимонопольным законодательством понимается совокупность норм, содержащихся в любых нормативных правовых актах, регулирующих отношения по защите конкуренции. Помимо федеральных законов, нормы антимонопольного законодательства могут содержаться в подзаконных актах: указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ и нормативных правовых актах федерального антимонопольного органа – ФАС России. Из такого понимания антимонопольного законодательства исходила ст. 1.1 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (в редакции законов РФ в 1995–2002), предшествующего Закону о защите конкуренции.

Тем не менее свобода принятия подзаконных нормативных актов ограничена, они могут приниматься только в случаях, предусмотренных Законом о защите конкуренции, иными федеральными законами либо принятыми в соответствии с ними подзаконными актами бо́льшей юридической силы (например, постановление Правительства РФ может приниматься в случае, если соответствующее полномочие предусмотрено федеральным законом или указом Президента РФ).

К источникам антимонопольного законодательства в широком смысле зачастую относят Указ Президента РФ от 21 декабря 2017 г. № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции» (Процедуры в конкурентном праве. 2019). Однако с учётом того, что в предмет антимонопольного законодательства включаются отношения только по защите конкуренции, данный акт трудно отнести к источникам антимонопольного законодательства.

Среди постановлений Правительства РФ, входящих в состав антимонопольного законодательства в широком смысле, можно выделить следующие:

• постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331 «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе»;
• постановление Правительства РФ от 26 июня 2007 г. № 409 «Об утверждении условий признания доминирующим положения кредитной организации и правил установления доминирующего положения кредитной организации»;
• постановление Правительства РФ от 18 октября 2014 г. № 1072 «Об установлении величин активов финансовых организаций, поднадзорных Центральному банку Российской Федерации, в целях осуществления антимонопольного контроля»;
• постановление Правительства РФ от 17 декабря 2013 г. № 1164 «Об утверждении Правил осуществления антимонопольного регулирования и контроля в электроэнергетике» и др.

Также ФАС России принят ряд нормативных правовых актов, входящих в состав антимонопольного законодательства в широком смысле, среди которых наиважнейшее значение имеет приказ ФАС России от 28 апреля 2010 г. № 220, которым утверждён Порядок проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке. Этот акт является одним из ключевых для антимонопольного регулирования, поскольку вопросы определения границ и анализа состояния конкуренции на товарном рынке возникают в любом антимонопольном разбирательстве.

Антимонопольное законодательство находится в ведении РФ. Это следует из п. «ж» ст. 71 Конституции РФ, согласно которой к исключительному ведению Федерации отнесены: установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки. Антимонопольное регулирование напрямую не поименовано в этом перечне, однако, поскольку оно направлено на установление основ функционирования единого рынка в РФ и осуществляется федеральной экономической службой (ФАС России), оно относится к ведению РФ. Это означает, что нормы антимонопольного законодательства могут устанавливаться только нормативными актами федерального уровня; органы власти субъектов федерации либо органы муниципальной власти не могут принимать акты, противоречащие нормам антимонопольного законодательства (что признаётся нарушением согласно ст. 15 Закона о защите конкуренции).