Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд

Участниками контрактной системы в сфере закупок являются Министерство финансов РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», заказчики, участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок, операторы специализированных электронных площадок.

Главными действующими лицами в контрактной системе в сфере закупок являются заказчики и поставщики (подрядчики, исполнители).

Основным нормативным правовым актом по регулированию контрактной системы в сфере закупок является Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе). Его отличительная особенность состоит в замкнутом регулировании закупочного цикла: регламентации подвержены все процессы – начиная с планирования закупок и заканчивая исполнением обязательств сторонами контракта.

Контрактная система в сфере закупок в российском правопорядке не имеет единой отраслевой принадлежности, она представляет собой относительно автономное структурно-правовое образование. Это сложные многокомпонентные отношения, производные от расходных обязательств бюджетов всех уровней (федерального, региональных, муниципальных). В регулировании контрактной системы в сфере закупок помимо финансового права широко задействовано право административное, в частности в вопросах планирования и нормирования закупок, проведения проверок, рассмотрения контрольными органами жалоб. В то же время значительное место в контрактной системе в сфере закупок отведено и гражданскому праву: речь идёт о нормах, регулирующих определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), порядок заключения, исполнения, изменения, расторжения контракта.

Государственные закупки – один из финансовых инструментов макроэкономической политики, индикатор сбалансированности бюджета страны, вложений в реальный сектор экономики, динамику производства общественных благ.

Целями регулирования контрактной системы в сфере закупок являются: повышение эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечение гласности и прозрачности осуществления закупок, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

Контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Все эти принципы применяются в неразрывном единстве: прозрачность (транспарентность) как таковая неотделима и от обеспечения конкуренции, и от воспрепятствования коррупции. Это многомерная модель руководящих начал правового воздействия на отношения в сфере контрактной системы; приоритет применения того или иного принципа следует определять только в конкретных спорных ситуациях. Президиум Верховного Суда РФ в Обзоре судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд от 28 июня 2017 г. отметил, что соблюдение одного принципа контрактной системы в сфере закупок не может нивелировать соблюдение другого принципа.

Прозрачность закупок обеспечивается размещением всех сведений о них в единой информационной системе в сфере закупок, расположенной на официальном государственном сайте (Официальный сайт единой информационной системы в сфере закупок). Оператором данной системы является Федеральное казначейство.

Обеспечение конкуренции означает равный доступ заинтересованных лиц к государственным закупкам.

В то же время закупки могут осуществляться не только в целях непосредственного удовлетворения государственных и муниципальных нужд в товарах, работах, услугах, но и для решения значимых социальных и экономических задач. Для этого контрактной системой в сфере закупок предусмотрены преференции (преимущества) для некоторых субъектов в целях выравнивания их правовых возможностей. Посредством контрактной системы в сфере закупок государство оказывает поддержку субъектам малого и среднего предпринимательства (для заказчиков установлена обязательная годовая квота закупки у данных лиц), предприятиям и учреждениям уголовно-исполнительной системы, а также организациям инвалидов (им предоставляется надбавка к цене контракта при сравнении заявок участников конкурентной процедуры закупки).

Среди экономических задач, которые могут быть решены посредством функционала контрактной системы в сфере закупок, следует назвать политику импортозамещения. Она реализуется Правительством РФ путём установления запретов и ограничений допуска товаров, происходящих из иностранных государств; работ, услуг, соответственно выполняемых (оказываемых) иностранными лицами. Кроме того, протекционизм в контрактной системе в сфере закупок проявляется в установлении обязательной доли закупок российских товаров, в том числе товаров, поставляемых при выполнении закупаемых работ и оказании закупаемых услуг.

Закупки в контрактной системе осуществляются конкурентными способами (конкурс, аукцион, запрос котировок) или у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случаях, перечисленных в федеральном законе в виде закрытого перечня. Это наиболее простая закупка (обычное заключение договора), можно условно назвать её прямой закупкой.

Конкурентные способы являются преимущественно открытыми, к участию в них приглашаются все желающие, однако компаниям, зарегистрированным в оффшорных юрисдикциях, доступ запрещён. Конкурентные способы проводятся только в электронной форме на нескольких электронных площадках, определённых Правительством РФ.

Закупки секретного характера (государственная тайна; обеспечение потребностей силовых ведомств; создание вооружения, военной и специальной техники и пр.) осуществляются в закрытой форме, но также возможен электронный формат на специализированной электронной торговой площадке. Информация о закупке в таком случае сообщается путём направления ограниченному кругу лиц приглашений принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя).

Заключение контракта по результатам проведения конкурентных процедур обязательно для заказчика и победителя.

Государственные и муниципальные контракты существенно отличаются от обычных гражданско-правовых договоров по следующим параметрам:

• заключаются в пределах и на срок доведённых до государственного или муниципального заказчика лимитов бюджетных обязательств;
• не могут подвергаться произвольным изменениям в течение срока своего действия (допустимые изменения строго лимитированы федеральным законом);
• за нарушение контрактных обязательств применяется широкий арсенал неустоек (штрафов, пеней), установленных в нормативном порядке, а не по соглашению сторон.

Уклонение от заключения контракта, а также существенное нарушение его условий могут повлечь наступление специфической публично-правовой ответственности в форме включения сведений о поставщике в Реестр недобросовестных поставщиков (федеральный общедоступный информационный ресурс) на 2 года.

На национальное регулирование контрактной системы в сфере закупок воздействуют также международные обязательства Российской Федерации, предусмотренные разделом ХХII^[1] Договора о Евразийском экономическом союзе. Так, государства-члены ЕАЭС обязались соблюдать в своих национальных правовых актах установленный международным договором порядок осуществления закупок.

В сравнительно-правовом аспекте необходимо отметить, что общие тенденции регулирования публичных закупок в зарубежных странах тождественны российской контрактной системе в сфере закупок. В большинстве стран имеется один специальный закон о закупках. В некоторых странах (КНР) осуществление закупок регулируется несколькими законами либо целым массивом нормативных актов федерального и регионального уровня (США). Отдельные страны приняли кодексы публичных закупок (Франция, Италия).

Общие принципы закупок во всех странах, как правило, совпадают. Почти везде провозглашены поддержка конкуренции, равноправное обращение и недискриминация, прозрачность и эффективность. Цели регулирования закупок также аналогичны российским: повышение эффективности закупок за счёт проведения конкурентных процедур (Нидерланды), создание системы доступных закупок для малых и средних предприятий (ФРГ), обеспечение неподкупности заказчиков (КНР). В большинстве национальных законодательств стран мира также установлены протекционистские меры, направленные на защиту местных производителей (поставщиков).