Филибастер
Филиба́стер (англ. filibuster; от исп. filibustero – флибустьер), метод обструкции, используемый парламентским меньшинством и состоящий в затягивании процесса обсуждения и блокировании голосования по законопроекту парламентского большинства, для того чтобы выразить несогласие с его принятием. Данный метод используется, как правило, в ситуациях, когда наличие абсолютного большинства позволяет при голосовании по законопроекту не принимать во внимание наличие оппозиционной точки зрения («тирания большинства») и просто игнорировать мнение парламентского меньшинства. Публично выражается в беспрерывном выступлении одного из представителей парламентского меньшинства, которое может продолжаться более 24 часов.
Данный метод характерен для парламентов в двухпартийных системах. Традиция затягивания выступлений может также восприниматься в качестве гарантии парламентского меньшинства быть услышанным.
Филибастер является нормой преимущественно для политической системы США и как форма парламентской борьбы особое развитие получил в Сенате, где продолжительность обсуждения, в отличие от палаты представителей, неограниченна, а большинство, имеющее 51 голос, может игнорировать мнение оставшихся 49 голосов при голосовании по законопроекту. Как процедура затягивания парламентских обсуждений он возникает в американской политической системе тогда, когда поступивший в Сенат законопроект был принят в Палате представителей абсолютным большинством одной из партий – Демократической или Республиканской – без внесения в текст законопроекта предложений парламентского меньшинства. Рядовые члены Палаты представителей не могут воспользоваться филибастером, т. к. существует ограничение по времени выступления, но такого жёсткого ограничения нет у спикера, а также лидеров парламентского большинства и меньшинства.
Формирование института филибастера
«Забалтывание» и обструкция путём произнесения длинных речей практиковались ещё в Римском сенате, а одними из самых известных являются выступления Марка Порция Катона Младшего против Цезаря. Поскольку было запрещено прерывать выступающего сенатора, но в то же время существовало правило, требующее, чтобы все дела завершались до наступления темноты, преднамеренное многословие Катона было эффективным средством блокирования принятия решений.
Катон Утический читает «Федон» Платона перед смертью. Скульпторы Жан-Батист Роман, Франсуа Рюд. 1836. Лувр, Париж.В 60 г. до н. э. вернувшийся из похода в Испанию Гай Юлий Цезарь попытался получить право на триумф и одновременно выставить свою кандидатуру на выборах консулов на следующий год. Однако поскольку полководец не мог пресекать померий до триумфа, в то время как для регистрации кандидата на выборах необходимо было его личное присутствие в Риме, сорокалетний Цезарь, для которого этот триумф должен был стать первым, попросил сделать для него исключение. Т. к. среди сенаторов было достаточно тех, кто готов был поддержать Цезаря, Катон прибег к своей излюбленной тактике. В последний день регистрации кандидатов в консулы он произнёс речь, которая длилась до самого закрытия заседания, что не позволило сторонникам Цезаря поставить вопрос о проведении триумфа и заочном участии в выборах. В результате Цезарь отказался от проведения триумфа, войдя в город, однако после этого он смог выставить свою кандидатуру на выборах в консулы.
Истоки формирования современного института филибастера находят в регламенте 1789 г., который был принят первым составом Сената США и не предусматривал механизма остановки выступлений сенаторов. Считается, что филибастер был использован на первом же заседании Сената США, когда представители штата Виргиния стали затягивать обсуждение законопроекта с целью срыва голосования. Филибастер получил дополнительную правовую поддержку в 1806 г., когда Сенат США убрал из собственного регламента право сенаторов останавливать выступление другого сенатора с помощью голосования. Это было обосновано редкостью использования данного механизма. До 1841 г. он редко использовался сенаторами. В 1841 г. сенатор Г. Клэй внёс законопроект о создании национального банка. Парламентское меньшинство было не согласно с законопроектом, начались многочасовые дебаты. Когда Клэй попытался приостановить дебаты, сенатор У. Кинг предупредил, что парламентское меньшинство может начать филибастер. В итоге многочасовую речь начал сенатор Дж. К. Келхаун, выступление которого считается поворотным моментом в истории активного применения филибастера в США.
Статуя Чарльза Стюарта Парнелла. Скульптор: Август Сен-Годенс, при содействии архитекторов Генри Бэкона и Джорджа Шеридана. 1911. Дублин, Ирландия.В Британском парламенте блокировку принятия законопроекта путём филибастера называют «забалтыванием» («a bill is talked out»). В 1874 г. ирландский националист Дж. Г. Биггар начал произносить длинные речи в палате общин, чтобы отсрочить принятие ирландских законов о принуждении, запрещающих массовые собрания. Эта тактика вначале вызвала недовольство Партии гомруля, но в 1877 г. к нему присоединился Ч. С. Парнелл, сделавший её тактикой ирландцев в парламенте вопреки сопротивлению действующего главы партии – И. Батта. (Сафронкина. 2015). Эта тактика оказалась чрезвычайно успешной: Парнеллу и его однопартийцам на какое-то время удалось заставить парламент серьёзно отнестись к вопросу ирландского самоуправления и пойти на уступки ирландским националистам, а сам Парнелл в 1877 г. бы избран президентом Конфедерации гомруля Великобритании вместо Батта, а в 1882 г. стал лидером Ирландской парламентской партии.
К началу 20 в. в США филибастер стал использоваться всё чаще, что привело к принятию парламентского правила, позволившего останавливать филибастер, если 2/3 членов Сената за это проголосуют. Это произошло после того, как небольшая группа сенаторов с помощью филибастера заблокировала принятие законопроекта, позволявшего трансформировать торговые суда в военные в годы Первой мировой войны. На это отреагировал президент США Т. В. Вильсон, который выдвинул требование о принятии нормы об остановке филибастера путём голосования, т. к. это позволяло бы Сенату начать процедуру голосования (Filibuster reform is coming ... P. 7). В итоге Конгресс США пошёл на уступки и в марте 1917 г. принял «правило 22», позволявшего останавливать филибастер по законопроектам квалифицированным большинством в 2/3 голосов присутствующих членов Сената.
Однако сенаторы продолжали использовать филибастер для затягивания обсуждений по процедурным вопросам. В 1949 г. по настоянию администрации президента Г. Трумэна «правило 22» было распространено на остановку филибастера по процедурным вопросам, но при этом требовалось уже 2/3 голосов от списочного состава Сената. В 1959 г. правило изменили, чтобы его было возможно применять даже по отношению к предложениям об изменении правил работы Сената, а в 1975 г. было внесено новое изменение, согласно которому для того, чтобы остановить филибастер, требовалось уже 3/5 голосов членов Сената, что составляло 60 из 100 голосов. (Fisk. 1997). Вице-президент США также обладает возможностью голосовать (101-й голос), т. к. одновременно является председателем Сената, что позволяет в исключительных случаях, например для продолжения конструктивных дебатов в Сенате, использовать его голос для остановки филибастера.
Особенности филибастера
Механизмом филибастера может воспользоваться любой член Сената США. В палате представителей им может воспользоваться только спикер, лидер парламентского большинства или меньшинства. Филибастер представляет собой бесконечное выступление, которое не может прерываться или переноситься. Сенатор, использующий данный метод, не может покидать зал заседаний (например, посещение уборной невозможно, т. к. выход из зала заседаний будет рассматриваться как прекращение выступления, следовательно, и прекращение филибастера, что означает переход к этапу голосования). Важной особенностью является то, что сенатор во время филибастера может говорить о чём угодно, главное – он не должен останавливаться. Так, за время использования филибастера сенаторы зачитывали телефонные справочники, детские сказки, кулинарные рецепты, произведения У. Шекспира, Конституцию США, Декларацию независимости США, Билль о правах, различные исторические источники и т. п.
Тактика затягивания выступления позволяет парламентскому меньшинству не прибегать к голосованию против законопроекта: часто парламентское большинство вынуждено либо снимать с голосования свой законопроект, либо идти на серьёзные компромиссы, учитывая предложения парламентского меньшинства. Когда филибастер стал обыденным политическим институтом, у сенаторов появилась возможность не прибегать к нему практически: требовалось лишь формально предупредить парламентское большинство о желании начать филибастер, чтобы последние пошли на компромисс и внесли предлагаемые предложения. При таких обстоятельствах Сенат не переходит к голосованию, что свидетельствует о «тихом» филибастере, когда формально отсутствует сенатор с многочасовой речью, но сенаторы откладывают голосование на неопределённый срок.
Процедура остановки
В связи с тем что изначально филибастер рассматривался в качестве гарантии того, что парламентское меньшинство должно быть услышано, для его остановки требовалось 60 из 100 голосов сенаторов. Предполагалось, что это позволит учитывать мнение парламентского меньшинства, однако не прогнозировалась возможность намеренного затягивания обсуждения с целью отсрочки голосования по законопроекту, разработанному парламентским большинством, которое было избрано большинством граждан.
Поскольку филибастер стал использоваться чаще (в 19 в. он использовался 16 раз, в 20 в. – 261 раз, в 2010-е гг. 21 в. – 125 раз), в 2013 г. были внесены изменения в регламент Сената, который уменьшил число голосов для его остановки до 51. Остановить филибастер можно также с помощью дополнительной процедуры: если объявить, что законопроект, подвергшийся длительному обсуждению, относится к бюджетной сфере, вопросы которой требуют голосования по системе относительного большинства. Аналогичная ситуация наблюдается, если такой законопроект будет объявлен вопросом, относящимся к конституционной компетенции, тогда он также может быть принят относительным большинством.